Starší články autorů | Autor: Luboš Jemelka |
Následující příspěvek je věnován institutu opatrovnictví, zejména pak v praxi krajských úřadů. Popsána a vysvětlena je nejen současná právní úprava týkající se ustanovení opatrovníka podle § 32 správního řádu, ale zmíněny jsou rovněž další skutečnosti, které s touto problematikou souvisejí. Autor poukazuje na určité sporné otázky týkající se opatrovnictví, na které stále existují rozdílné pohledy a kterým by proto měla být věnována zvýšená pozornost. Klíčová slova: opatrovník, správní řízení, vhodná osoba, náhrada nákladů
Opatrovník ve správním řízení se zřetelem na řízení vedená krajskými úřady
Abstrakt: Následující příspěvek je věnován institutu opatrovnictví, zejména pak v praxi krajských úřadů. Popsána a vysvětlena je nejen současná právní úprava týkající se ustanovení opatrovníka podle § 32 správního řádu, ale zmíněny jsou rovněž další skutečnosti, které s touto problematikou souvisejí. Autor poukazuje na určité sporné otázky týkající se opatrovnictví, na které stále existují rozdílné pohledy a kterým by proto měla být věnována zvýšená pozornost.
Klíčová slova: opatrovník, správní řízení, vhodná osoba, náhrada nákladů
Předmětem tohoto příspěvku je institut opatrovnictví, kterému vzhledem k jeho relativně nízkému praktickému uplatnění nebývá věnována taková pozornost, jakou by si beze sporu zasloužil. To však neznamená, že by se ve správním řízení nebylo možné s tímto institutem setkat, praxi krajských úřadů (kterým je věnován tento sborník) nevyjímaje. Opatrovník může být ustanoven v zákonem stanovených případech jak ve správním řízení na prvním stupni, tak také v řízení druhostupňovém. Vzhledem k tomu, že k ustanovení opatrovníka nedochází příliš často, neustálila se v rámci činnosti mnoha správních orgánů dostatečně jasná a určitá aplikační praxe, o kterou by se bylo možné opřít. Naopak vzniká v souvislosti s touto problematikou celá řada nejasností, které by měly být předmětem našeho zájmu. Na následujících stránkách bych chtěl proto shrnout a blíže osvětlit nejen obecnou úpravu věnovanou problematice opatrovnictví ve správním řízení, ale poukázat rovněž na určité sporné otázky (koho je možné opatrovníkem ustanovit, co je nezbytné před ustanovením opatrovníka učinit, jakým způsobem hradí správní orgán náklady na výkon jeho funkce apod.) s uvedením, jak k těmto otázkám přistupuje dosavadní soudní judikatura.
Důvody pro ustanovení opatrovníka
Základní úprava správního řádu týkající se opatrovnictví je zakotvena v § 32 správního řádu jako jedna z forem zastoupení účastníka řízení. Ne vždy je účastník řízení schopen vystupovat ve správním řízení samostatně. Z tohoto důvodu existuje možnost nechat se pro celé, resp. část, řízení zastupovat jiným subjektem. Správní řád uvádí (§ 31 a násl.) mezi jednotlivé formy zastupování zákonného zástupce, opatrovníka, zmocněnce na základě plné moci, společného zástupce, společného zmocněnce a zvláštní formou zastoupení je také jednatelství bez příkazu. Z hlediska klasifikace jednotlivých forem zastoupení se v případě opatrovníka jedná o zastoupení individuální a obligatorní.
Pokud by bylo vedeno řízení s velkým počtem účastníků podle § 144 a současně vznikla potřeba ustanovit v tomto řízení opatrovníka podle § 32 (někteří, popř. všichni účastníci by byli např. neznámého pobytu nebo sídla), je možné ustanovit opatrovníkem jednu osobu pro více účastníků. Jedná se o možnost, nikoli o povinnost správního orgánu. Ten proto musí zvážit, co je s ohledem na okolnosti daného případu vhodnější. Podmínkou však je, aby si zájmy těchto účastníků zastoupených stejným opatrovníkem vzájemně neodporovaly.
Předmětem tohoto článku není opatrovník podle zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění pozdějších předpisů, kterého je možné ustanovit v případě, kdy dítě nemohou zastupovat jeho zákonní zástupci (např. jde-li o právní úkony ve věcech, při nichž by mohlo dojít ke střetu zájmů mezi rodiči a dítětem nebo ke střetu zájmů dětí týchž rodičů nebo v dalších odůvodněných případech, kdy by majetkové zájmy dítěte mohly být ohroženy). Tento opatrovník nemusí být vázán (na rozdíl od „procesního“ opatrovníka podle správního řádu) na konkrétní probíhající správní řízení.
Ustanovení § 32 odst. 2 správního řádu obsahuje taxativní výčet případů, kdy správní orgán ustanoví účastníkovi řízení procesního opatrovníka. Vzhledem k tomu, že jde o obligatorní zastoupení, platí, že nastane-li situace předvídaná tímto ustanovením, správní orgán tohoto opatrovníka ustanovit musí. Možnosti ustanovení opatrovníka jsou dnes širší než tomu bylo v případě předchozího správního řádu - zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů. Podle předchozího správního řádu mohl být ustanoven opatrovník pouze účastníkovi řízení, jehož pobyt nebyl znám nebo jemuž se nepodařilo doručit písemnost na známou adresu v cizině a který si neustanovil zástupce, jakož i účastníkovi řízení, který byl stižen duševní nebo jinou poruchou, pro kterou nemohl v řízení jednat, a neměl zákonného zástupce.
Důvody pro ustanovení opatrovníka se zpravidla objevují již v rámci správního řízení na prvním stupni (vedeném zpravidla obecními úřady), není však vyloučeno, že mohou vzniknout teprve v řízení na druhém stupni (vedeném zpravidla krajskými úřady). Na následujících řádcích jsou proto shrnuty všechny nejčastější případy pro ustanovení opatrovníka s uvedením, na kterém stupni řízení mohou fakticky nastat.
Podle § 32 odst. 2 písm. a) současného správního řádu ustanoví správní orgán opatrovníka tomu účastníkovi řízení, který nemá procesní způsobilost (nemá ji vůbec nebo v plném rozsahu), nemá-li tento účastník zákonného zástupce nebo nemůže-li ho zákonný zástupce zastupovat a nemá-li ani opatrovníka podle zvláštního zákona. Tímto zvláštním zákonem může být například zmíněný zákon o rodině. K situaci, kdy účastník nemá sám procesní způsobilost a nemá ani zákonného zástupce, může dojít zejména tehdy, pokud osoba ztratí svého zákonného zástupce v průběhu správního řízení nebo bezprostředně předtím a nedošlo k ustanovení nového zákonného zástupce podle zákona o rodině. Pokud došlo ke ztrátě zákonného zástupce již před zahájením řízení na prvním stupni nebo v jeho průběhu, ustanoví opatrovníka prvnostupňový správní orgán. Pokud však vznikla potřeba ustanovit opatrovníka z tohoto důvodu teprve poté, co se řízení přesunulo na nadřízený správní orgán, ustanoví jej tento nadřízený správní orgán. Pro úplnost je možné dodat, že rovněž proti usnesení o ustanovení lze podat samostatné odvolání, toto odvolání však nemá odkladný účinek a nebrání provádění dalších úkonů v řízení. V případě, že je třeba ustanovit procesně nezpůsobilému účastníkovi řízení opatrovníka, je možné (nikoli nutné) přerušit správní řízení podle § 64 odst. 1 písm. d), a to do doby ustanovení tohoto opatrovníka.
Podle § 32 odst. 2 písm. b) správního řádu ustanoví správní orgán opatrovníka osobám, kterým brání jiná právní překážka, aby v řízení (na prvém či druhém stupni) samy činily úkony, pokud si nezvolily zmocněnce. Příkladem jiné právní překážky, která brání osobě, aby sama v řízení jednala, je např. výkon trestu odnětí svobody (viz zákon č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů), výkon vazby (viz zákon č. 293/1993 Sb., o výkonu vazby, ve znění pozdějších předpisů) nebo např. nařízení karantény (viz zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů. Osoba, které brání právní překážka samostatně činit v řízení úkony, si může pochopitelně zvolit zmocněnce, který ji bude zastupovat na základě plné moci (viz § 33) a tato forma zastoupení by se užila přednostně. Pokud však této možnosti nevyužije, ustanoví jí správní orgán procesního opatrovníka.
Písmeno c) v § 32 odst. 2 správního řádu upravuje případy, kdy právnická osoba nemá orgán způsobilý za ni jednat (popřípadě jemuž lze doručovat), jakož i případy, kdy je v jiném řízení (může se jednat o řízení správní i soudní) předmětem sporu, kdo tímto orgánem právnické osoby je. Kdo je oprávněn jednat za právnickou osobu upravuje § 30 správního řádu ve spojení zejména s ustanovením § 21 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. Pokud právnická osoba nemá takový orgán (došlo např. před zahájením správního řízení k odvolání jejího statutárního orgánu a nový ještě nebyl ustanoven) nebo je sporné, kdo jím je (odvolaní členové statutárního orgánu se např. dovolávají neplatnosti svého odvolání), není s ohledem na základní zásady činnosti správních orgánů vhodné vyčkávat, že se tato situace vyřeší a správní orgán si zde „vypomůže“ ustanovením opatrovníka, který bude za tuto právnickou osobu jednat. Tato situace může [stejně jako v případě postupu podle písmene a)] nastat nejen před zahájením správního řízení, ale i v jeho průběhu, a to na prvním i druhém stupni.
Podle § 32 odst. 2 písm. d) správního řádu ustanoví správní orgán opatrovníka fyzickým osobám neznámého pobytu nebo právnickým osobám neznámého sídla, jakož i osobám, jimž se prokazatelně nedaří doručovat. Na rozdíl od předchozího správního řádu se nemusí jednat pouze o účastníka, jemuž se nepodařilo doručit písemnost na známou adresu v cizině, ale toto ustanovení může dopadat i na osoby s neznámým pobytem na území České republiky. Tento důvod ustanovení opatrovníka je typický zejména pro prvostupňové správní řízení, i když k situaci, že se pobyt účastníka řízení stane neznámým, může dojít rovněž na druhém stupni (účastník se odstěhuje neznámo kam). Kdy se určité osobě prokazatelně nedaří doručovat, je třeba chápat ve vztahu k ustanovením o doručování, zejména § 23 a § 24 (vznikají zde např. opakovaně překážky doručování a je nezbytné doručovat fikcí). V této souvislosti je však nutné důsledně rozlišovat situace, jestli se jedná o účastníka „hlavního“ neboli „neopominutelného“ podle § 27 odst. 1 správního řádu nebo o účastníka „vedlejšího“ podle § 27 odst. 2 správního řádu.
Pokud se jedná o účastníka „hlavního“, kterému má být v řízení uložena povinnost nebo odňato právo, je nezbytné mu ustanovit opatrovníka a doručovat veškeré písemnosti opatrovníkovi. Pokud se však jedná o účastníka „vedlejšího“, kterému nemá být v řízení uložena povinnost nebo odňato právo, doručuje se mu s ohledem na § 32 odst. 3 veřejnou vyhláškou podle § 25. Uplatní se zde § 25 odst. 1, který stanoví, že se osobám neznámého pobytu nebo sídla a osobám, jimž se prokazatelně nedaří doručovat, jakož i osobám, které nejsou známy, a v dalších případech, které stanoví zákon, doručuje veřejnou vyhláškou.
Sporná zde může být otázka, zda v případě doručování účastníkům „hlavním“ při aplikaci § 32 odst. 2 písm. d), resp. e), doručovat pouze opatrovníkovi nebo postupovat rovněž podle § 25 odst. 1 a doručovat současně též veřejnou vyhláškou. Podle jednoho názoru se v případě ustanovení opatrovníka doručuje pouze jemu a ustanovení § 25 se již neuplatní. Podle jiného názoru však § 32 odst. 3 aplikaci ustanovení § 25 nevylučuje, a protože je třeba chápat veřejnou správu jako službu veřejnosti, musí být oznamováno zároveň veřejnou vyhláškou. K tomu závěru se přiklonil také Poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu ve svém závěru č. 28, který se vyjadřoval rovněž k problematice doručování oznámení o zahájení řízení a usnesení o ustanovení opatrovníka.
Tento závěr uveřejněný na webových stránkách Ministerstva vnitra (http://www.mvcr.cz/ministerstvo/poradnisbor/zavery/2006/28.html) k tomu uvádí: „Vzhledem k samostatné povaze § 25 odst. 1 správního řádu bude nutné doručovat písemnosti účastníkovi řízení i veřejnou vyhláškou. Ovšem s ohledem na dikci ustanovení § 34 odst. 2 správního řádu nebude mít doručení veřejnou vyhláškou účinky pro běh lhůt – bude mít pouze pořádkový charakter. Výjimkou z uvedeného pravidla bude doručení oznámení o zahájení řízení podle § 46 odst. 1 správního řádu a oznámení usnesení o ustanovení opatrovníka, kde přímo ze zákona vyplývá, že tyto písemnosti je nutné doručit přímo účastníkovi řízení (v okamžiku učinění těchto úkonů ještě není zastoupen). Tyto písemnosti budou doručovány veřejnou vyhláškou s účinky oznámení účastníkovi řízení.“
Podle § 32 odst. 2 písm. e) správního řádu ustanoví správní orgán opatrovníka také osobám, které nejsou správnímu orgánu známy. Na rozdíl od osob neznámého pobytu nebo sídla [podle písmene d)], u nichž je známa jejich totožnost, jde v tomto případě o osoby, o nichž se sice ví, že existují, jejich totožnost však není známa. Tento důvod řeší vždy již prvostupňový správní orgán, protože jestliže by totožnost takové osoby zjistil, musel by ji ze spisu znát i nadřízený správní orgán. Může se zde jednat například o vlastníka věci, který není znám, bez ohledu na to, jestli jde o osobu fyzickou nebo právnickou. Stejně jako v případech upravených v písmenu d) i zde správní orgán opatrovníka ustanoví pouze v případě, že jde o účastníka „hlavního“, kterému má být v řízení uložena povinnost nebo odňato právo. Nejde-li o takového účastníka, správní orgán opatrovníka neustanoví a doručuje s ohledem na § 32 odst. 3 pouze veřejnou vyhláškou podle § 25.
V písmenu f) § 32 odst. 2 pamatuje správní řád na osoby zvlášť těžce zdravotně postižené, s nimiž se nelze dorozumět ani prostřednictvím tlumočníka (znakovou řečí podle zákona č. 155/1998 Sb., o znakové řeči a o změně dalších zákonů) nebo prostředníka podle § 16 odst. 5 (který je schopen se s osobou zvlášť těžce zdravotně postiženou dorozumět pomocí metody zřetelné artikulace nebo řeči pro hluchoslepé). Není li možné, aby se správní orgán se zvlášť těžce zdravotně postiženou osobou dorozuměl tímto způsobem, musí ji ustanovit procesního opatrovníka. Učiní tak již v řízení na prvním stupni, na druhém stupni pouze v tom případě že by se osoba stala zvlášť těžce zdravotně postiženou až v rámci druhostupňového řízení.
Osobám stiženým přechodnou duševní poruchou, která jim brání v řízení samostatně jednat, ustanoví správní orgán opatrovníka podle § 32 odst. 2 písm. g) správního řádu, ovšem pouze za předpokladu, že je to nezbytné k hájení jejich práv. V těchto případech musí mít správní orgán k dispozici odborný lékařský posudek, na jehož základě si učiní úsudek o tom, zda osoba je či není stižena přechodnou duševní poruchou, která jí brání v řízení samostatně jednat. Pokud by tato dušení porucha nebyla pouze přechodná a fyzická osoby nebyla vůbec schopna činit právní úkony nebo jen některé, postupuje se podle § 10 občanského zákoníku a soud takovou osobu zbaví způsobilosti k právním úkonům, resp. její způsobilost k právním úkonům omezí a rozsah omezení v rozhodnutí určí. Současně pak určí jako zákonného zástupce této osoby opatrovníka (který by nebyl vázán pouze na jednotlivé správní řízení). Také tento důvod [stejně jako důvod podle písmene f)] řeší již prvostupňový správní orgán, druhostupňový pouze tehdy, pokud by se přechodná duševní porucha projevila až v průběhu řízení u nadřízeného správního orgánu.
Podle § 32 odst. 2 písm. h) správního řádu dojde k ustanovení opatrovníka v situaci, kdy se správnímu orgánu (z povahy věci orgánu prvního stupně) nepodařilo oznámit zahájení řízení z moci úřední účastníkům „hlavním“ podle § 27 odst. 1, tedy těm dotčeným osobám, kterým má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají. Podle § 46 odst. 2 správní orgán ustanoví opatrovníka těm účastníkům „hlavním“, kterým se nepodařilo oznámit zahájení řízení. V této souvislosti je třeba si uvědomit, že k doručení oznámení o zahájení řízení může dojít rovněž fikcí. Opatrovník se proto neustanoví osobě, jejíž pobyt je správnímu orgánu znám a pouze si tato osoba písemnost nepřevzala osobně (byla ji doručena fikcí), ale muselo by se jednat o takové účastníky, kteří nejsou správnímu orgánu známi, resp. jsou neznámého pobytu. Usnesení o ustanovení opatrovníka se v tomto případě doručuje veřejnou vyhláškou. Tento opatrovník by byl fakticky ustanoven až po vlastním zahájení řízení, tedy po doručení oznámení o zahájení řízení účastníkovi. Z povahy věci by se proto oznámení o zahájení řízení i usnesení o ustanovení opatrovníka doručovalo přímo účastníkovi, a to veřejnou vyhláškou. Opatrovníkovi by se doručovaly až všechny další písemnosti.
Pochopitelně může další důvod pro ustanovení opatrovníka stanovit rovněž zvláštní zákon, což výslovně deklaruje rovněž § 32 odst. 2 písm. i) správního řádu.
Výběr vhodné osoby pro výkon funkce opatrovníka
V praxi si musí krajské úřady vždy položit otázku, kdo může být opatrovníkem ustanoven. Správní řád stanoví v § 32 odst. 4 pouze to, že opatrovníkem ustanoví správní orgán toho, u koho je osoba, jíž se opatrovník ustanovuje, v péči, anebo jinou vhodnou osobu. Krajský úřad proto musí s ohledem na danou situaci posoudit, kdo by byl pro funkci opatrovníka nejvhodnější. Za vhodnou osobu se považuje zejména ten, kdo je k opatrovanci v příbuzenském poměru. Pokud by nebylo možné ustanovit opatrovníkem žádného příbuzného, lze ustanovit jako vhodnou osobu rovněž např. osobu právnickou (např. obec, ve které má osoba trvalý pobyt, zdravotnické zařízení, kde je umístěna duševně nemocná osoba atd.).
V případě ustanovení právnické osoby by pak musela tato právnická osoba zabezpečit, že úkony opatrovníka za ni bude fakticky provádět vhodná osoba, které bude zájmy účastníka řízení řádně hájit. Usnesení o ustanovení opatrovníka se oznamuje podle § 32 odst. 6 pouze tomu, kdo je ustanovován opatrovníkem, a nevylučuje-li to povaha věci (povaha věci by bránila oznámení usnesení opatrovanci např. v případě, že jde o osobu neznámého pobytu nebo sídla či o osobu, která není známa) nebo stav opatrovance, který způsobuje, že opatrovanec by nebyl schopen vnímat obsah usnesení, též opatrovanci. Ostatních účastníků není třeba toto usnesení doručovat, protože se jich ustanovení opatrovníka nijak nedotýká.
Základní funkcí opatrovníka je hájit zájmy opatrovance (zastoupeného účastníka řízení), nikoli např. zjednodušení vedení správního řízení pro krajský úřad. K tomu se vyjádřil například nález Ústavního soudu ze dne 9.5.2006, sp. zn. IV. ÚS 811/05 (ASPI: JUD33625CZ): „Funkce opatrovníka nebyla zákonem stanovena, aby usnadňovala činnost soudu tím, že má kam odesílat písemnosti. Byla vytvořena proto, aby opatrovník do důsledku hájil zájmy nepřítomného …“ . Přestože se tento judikát týká ustanovení opatrovníka soudem, v případě jeho ustanovení správním orgánem (např. krajským úřadem) je situace obdobná.
Pokud by nebyly práva a zájmy opatrovance hájeny opatrovníkem (fyzickou či právnickou osobou) dostatečně, nebo by hrozil střet zájmů s opatrovancem, krajský úřad funkci opatrovníka usnesením zruší a ustanoví opatrovníka nového. Situaci, kdy by hrozil konflikt zájmů může nastat až po vydání usnesení o ustanovení opatrovníka nebo mohl existovat již dříve, ale krajský úřad se o něm dozvěděl až po vydání usnesení o ustanovení opatrovníka (pokud o konfliktu zájmů věděl krajský úřad již v době, kdy opatrovníka ustanovoval, nemohl by osobu, u které byl konflikt zájmů, opatrovníkem ustanovit).
Předchozí ustanovení opatrovníka zruší krajský úřad podle § 32 odst. 6 správního řádu, tedy tak, že se toto usnesení (o zrušení ustanovení opatrovníka a o ustanovení jiné osoby opatrovníkem) oznamuje pouze osobě, jejíž ustanovení opatrovníkem se zrušuje, dále pak opatrovanci za předpokladu, že to nevylučuje povaha věci nebo stav opatrovance, který způsobuje, že opatrovanec by nebyl schopen vnímat obsah usnesení, a konečně též osobě, která je opatrovníkem nově ustanovena. Proti tomuto usnesení se osoby, jimž se usnesení oznamuje, mohou odvolat (viz § 76 odst. 5 správního řádu). Odvolání však nemá odkladný účinek, což znamená, že okamžikem oznámení předmětného usnesení zaniká funkce opatrovníka u osoby, jejíž ustanovení opatrovníkem se zrušuje, a opatrovníkem se stává osoba, která je novým usnesením opatrovníkem ustanovena, a to bez ohledu na to, zda bylo proti usnesení podáno odvolání či nikoliv.
Funkce opatrovníka může zaniknout rovněž ex lege, a to nabytím plné procesní způsobilosti, nebo odpadnutím důvodů pro ustanovení opatrovníka (např. získáním nového zákonného zástupce, ustanovení orgánu, který je způsobilý jednat za právnickou osobu nebo nejčastěji zjištěním pobytu nebo sídla účastníka řízení). Tuto skutečnost krajský úřad deklaruje pouze poznamenáním do spisu, jakmile se o ní dozví (krajský úřad poznamená zejména důvod, pro který funkce opatrovníka ze zákona zanikla, a okamžik, ke kterému se tak stalo). Usnesení deklaratorního charakteru se vydává pouze v případě, kdy o tom existují pochybnosti, a oznamuje se pouze opatrovníkovi a opatrovanci nebo jeho zákonnému zástupci. Proti tomuto usnesení mohou ti, jimž se usnesení oznamuje, podat odvolání, které však nemá odkladný účinek (viz § 76 odst. 5 správního řádu).
V této souvislosti je vhodné zmínit rovněž ustanovení § 34 odst. 4 správního řádu, podle něhož obecně platí, že správní orgán může uznat úkony učiněné ve prospěch účastníka jinou osobou než zástupcem za úkony učiněné zástupcem, a to za podmínky, že o to účastník požádá a nemůže-li tím vzniknout újma jinému účastníkovi. Tato právní úprava může být využitelná právě pro případy, kdy funkce opatrovníka zanikla přímo ze zákona, ale bývalý opatrovník i nadále činí úkony v řízení ve prospěch bývalého opatrovance (například proto, že se dosud o zániku funkce opatrovníka nedozvěděl).
Osoba, která je ustanovována opatrovníkem, je povinna tuto funkci přijmout, pokud jí v tom nebrání závažné důvody. Proti usnesení o ustanovení opatrovníkem může osoba, která je opatrovníkem ustanovena, podat odvolání (viz § 32 odst. 6 ve spojení s § 76 odst. 5 správního řádu), které však nemá odkladný účinek. To znamená, že až do případného zrušení usnesení o ustanovení opatrovníka v odvolacím řízení existuje mezi opatrovníkem a opatrovancem vztah zástupce a zastoupeného se všemi důsledky s tím spojenými (viz zejména § 34). V praxi by však bylo vždy vhodné, aby krajský úřad ustanovení určité osoby opatrovníkem s touto osobou předem projednal, protože v případě, že by ustanovená osoba výkon této činnosti odmítala, bylo by nutné ji odvolat a ustanovit opatrovníka jiného. Ustanovení § 32 odst. 4 správního řádu navíc stanoví, že opatrovníkem nelze ustanovit osobu, o níž lze mít důvodně za to, že má takový zájem na výsledku řízení, který odůvodňuje obavu, že nebude řádně hájit zájmy opatrovance.
Dále si lze položit otázku, zda je přípustné, aby byl opatrovníkem ustanoven zaměstnanec kraje v případě, že předmětné správní řízení vede krajský úřad (tento zaměstnanec však v daném řízení není oprávněnou úřední osobou). Tento případ není v praxi nijak neobvyklý a přistupují k němu jak správní orgány (například obecní úřady, které ustanovují opatrovníkem zaměstnance obce), tak také soudy, když ustanovují opatrovníkem podle § 29 občanského soudního řádu svého zaměstnance. V některých případech však bývá tento postup zpochybňován zejména s ohledem na „nezávislost“ ustanoveného zaměstnance. Zaměstnanec krajského úřadu ustanovený do funkce opatrovníka, přestože by sám nevedl správní řízení, ve kterém by byl opatrovníkem ustanoven, totiž nemůže být z povahy věci absolutně nestranný. Nebylo by proto možné vyloučit následné zpochybnění skutečnosti, že musel mít určitý „zájem na výsledku řízení, který odůvodňuje obavu, že nebude řádně hájit zájmy opatrovance“, jak stanoví § 32 odst. 4 správního řádu.
Například nález Ústavního soudu III. ÚS 43/2000 (Sb.n.u. US, Svazek č. 24, Nález č. 184, str. 371) k ustanovení opatrovníkem zaměstnance správního orgánu, který sám vedl správní řízení, uvádí následující: „Stanovil mu sice opatrovníka, tím však byl pracovník finančního odboru ONV, tedy člen toho orgánu, který ve věci rozhodoval a který nemohl ve věci vystupovat objektivně (dnešní terminologií řečeno zde byl zřejmý střet zájmů). Takto jmenovaný opatrovník nemohl řádně hájit zájmy účastníka, jak stanovil § 2 odst. 2 citovaného nařízení vlády… Rozhodnutí bylo tudíž vydáno v důsledku postupu porušujícího obecně uznávaná lidská práva a svobody, v dané věci takto právo na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny). „
Podobně Ústavní soud konstatoval například ve svém nálezu IV. ÚS 369/06 (ASPI: JUD39335CZ) v případě, kdy byl v soudním řízení ustanoven opatrovníkem zaměstnanec soudu. Tento nález uvádí: „… Ústavní soud v minulosti dovodil, že praxe, kdy jsou opatrovníky účastníků řízení ustanovováni pracovníci soudu, který o věci rozhoduje, je v naprostém rozporu s ústavními zásadami, kterých má být ustanovením opatrovníka nepřítomnému účastníkovi řízení dosaženo.“ (nález sp. zn. II. ÚS 629/04). Konečně sluší se připomenout, že Ústavní soud ve své rozhodovací činnosti rovněž (byť v odlišných procesních souvislostech) konstatoval, že úlohou opatrovníka je důsledně hájit zájmy opatrovaného a soud, který opatrovníka ustavuje, musí postupovat tak, aby nevznikly pochybnosti, že opatrovník je objektivně způsobilý hájit zájmy opatrovaného třeba i proti vůli ustanovujícího soudu. V daném ohledu rovněž poukázal na to, že z tohoto hlediska je problematická praxe ustanovování opatrovníků z řad zaměstnanců soudů (nález sp. zn. IV. ÚS 412/04).“
Rozhodnutí II. ÚS 629/04 (Sb.n.u. US, Svazek č. 36, Nález č. 69, str. 731) k tomu dále uvádí: „Pokud má účastník řízení svého zvoleného zástupce, odpovídá za jeho volbu a za jeho konkrétní kroky v řízení tento účastník sám. Pokud však opatrovníka, coby zástupce účastníka řízení ustanoví soud, odpovídá za to, že opatrovník bude hájit práva a oprávněné zájmy účastníka řízení. Má přitom povinnost zprostit opatrovníka jeho funkce pokud zjistí, že opatrovník svoji funkci v řízení buďto nevykonává fakticky vůbec (jako v posuzovaném případě), anebo zcela nedostatečně. Postup, kdy je soudem ustanoven a poté tolerován zcela nečinný opatrovník, je totiž zcela nepřípustným formalismem, který ve svém důsledku zcela popírá právo nepřítomného účastníka na spravedlivé řízení.“ Z tohoto rozhodnutí by pak bylo možné dovodit, že nepřípustné s ohledem na ústavně zaručené právo na spravedlivý proces by mělo být ustanovení opatrovníkem pouze takového zaměstnance správního orgánu, který by tuto činnost vykonával pouze formálně a zájmy zastoupené osoby by fakticky nehájil. Pokud by tedy krajský úřad ustanovil opatrovníkem takového zaměstnance kraje, který by zájmy zastoupené osoby řádné hájil, mělo by to být přípustné.
Podobně stanovil nález Ústavního soudu II. ÚS 1090/07, který uvádí: „Je zásadně nevhodné, pokud je opatrovníkem účastníka řízení ustanovena osoba podřízená orgánu veřejné moci, který vede řízení, a to právě s ohledem na z toho plynoucí konflikt mezi povinnostmi vůči zaměstnavateli a vůči účastníkovi řízení.“ K tomu však dodává, že tato nevhodnost plynula zejména z nečinnosti a ryze formálního přístupu ustanoveného opatrovníka, který se ani nepokusil zpochybnit vydané rozhodnutí opravnými prostředky. Z tohoto nálezu plyne dále to, že se každý správní orgán musí pokusit o zjištění skutečného pobytu účastníka řízení. V této souvislosti proto uvádí: „Proto ustanovení opatrovníka účastníku řízení, jehož pobyt není znám, musí vždy předcházet šetření o tom, zda jsou dány předpoklady pro tento postup v řízení. …má být učiněn dotaz např. na poštovní doručovatelku, které mohlo být z doručovací praxe v obvodě známo, zda se stěžovatelka v místě svého bydliště trvale zdržuje, či nikoli, popř. i na toho, kdo v domě bydlí a mohl by soudu podat podrobnější informaci.“
S ohledem na tento přístup by bylo možno konstatovat, že protiústavní nemusí být každé ustanovení zaměstnance krajským úřadem, ale pouze takové, které je čistě formální a zájmy zastoupeného nejsou řádně hájeny. Tuto možnost tedy nelze považovat samu o sobě za rozpornou se zákonem, klade však na každý správní orgán, jehož zaměstnanec je ustanoven opatrovníkem, zvýšené nároky. Ustanovení vlastního zaměstnance je možné považovat za operativní a navíc lze v případě takového zaměstnance očekávat dostatečné know-how, tedy znalost související problematiky, která by mu usnadnila tyto případy řešit. K tomu je však nutno uvést, že přestože tento postup není de iure výslovně vyloučen a rovněž právní komentáře ke správnímu řádu tuto možnost připouští, nebylo by možné zejména s ohledem na dosavadní soudní judikaturu zcela zabránit možnému zpochybnění správnosti a vhodnosti takového postupu ve všech případech.
V případech ustanovení zaměstnance kraje opatrovníkem není navíc bez výslovné úpravy zcela jednoznačné, zda by výkon funkce opatrovníka spadal pod pracovněprávní nebo občanskoprávní režim, což by mohlo mít vliv zejména na případnou odpovědnost opatrovníka (například pokud by zastoupená osoba podala žalobu na náhradu škody vůči opatrovníkovi z důvodu, že jeho zájmy řádně nehájil) a možnost mu výkon této činnosti autoritativně uložit. Soudní judikatura se k této problematice nevyjadřuje. Jako pravděpodobnější se jeví varianta, že výkon funkce opatrovníka je nezávislý na pracovním poměru a je tedy čistě v občanskoprávním režimu. Na rozdíl od omezení odpovědnosti zákoníkem práce by tak případná občanskoprávní odpovědnost nebyla limitována určitým násobkem mzdy.
Pochybnosti o možné „závislosti“ a případném střetu zájmů ustanovené osoby by pak bylo možné vyvrátit tak, že by byl opatrovníkem ustanoven vnější subjekt, který nemá bezprostřední vazbu na kraj a jeho orgány vedoucí předmětné správní řízení. Vedle advokátů by bylo možné ustanovit opatrovníkem například obec, ve které měla osoba, která má být zastoupena, poslední známý pobyt, určité zájmové sdružení hájící rovněž zájmy účastníka řízení, popřípadě též veřejného ochránce práv. V těchto případech by však nebylo možné obecně zajistit, že tento subjekt bude funkci opatrovníka (například s odkazem na nedostatečné personální vybavení) řádně vykonávat.
K ustanovení opatrovníkem obce (byť v soudním řízení) uvedl např. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 27/2000 (ASPI: JUD32327CZ): následující: „…(u opatrovnictví) nejde nikdy o výkon funkce veřejnoprávního orgánu místní veřejné správy, nýbrž o výkon funkce vyplývající z toho, že je obec právnickou osobou, tedy osobou soukromoprávní. Musí být proto s ní zacházeno obdobně jako s každou fyzickou osobou, což znamená, že podle současného znění o. s. ř. ji nelze pověřovat funkcí opatrovníka proti její vůli.“ Správní řád sice žádný souhlas s výkonem funkce opatrovníka nestanoví, bylo by však kontraproduktivní ustanovit osobu, která by tuto funkci nevykonávala řádně a bylo třeba ji ještě v průběhu řízení nahradit jinou osobou.
Pokud by měl být ustanoven opatrovníkem např. veřejný ochránce práv, musel by být ustanoven jako soukromá osoba, protože jinak by nemohl být nucen činit jiné úkony, než stanoví zákon. K tomu uvedl Nejvyšší správní soud sp. zn. 7 As 18/2006-76 (ASPI: JUD34509CZ): „Nelze-li ze zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, nebo jiného právního předpisu dovodit možnost ustanovit tohoto ochránce opatrovníkem, soud tak nemůže učinit a zavázat ho jinými úkoly než úkoly stanovenými v citovaném zákoně, a rozšiřovat tak jeho působnost, neboť státní orgán může obecně činit jen to, k čemu byl zřízen.“ Dále toto rozhodnutí uvádí, že k věcem přesahujícím rámec zákona č. 349/1999 Sb. by mohl být opatrovníkem ustanoven pouze jako soukromá fyzická osoba.
Náklady spojené s výkonem funkce opatrovníka
V ustanovení § 79 odstavce 4 správního řádu je zakotvena možná náhrada nákladů řízení, a to nikoli ze strany správního orgánu, ale ze strany jiných osob. Podle tohoto ustanovení hradí správní orgán hotové výdaje a ušlý výdělek jiným osobám, zejména v souvislosti s výkonem funkce opatrovníka a s opatřováním podkladů pro vydání rozhodnutí (svědečné, znalečné, náklady spojené s předložením listiny, ohledáním apod.). Nárok na náhradu musí být u správního orgánu uplatněn do 8 dnů poté, co náklady vznikly, jinak zaniká (jedná se totiž o lhůtu prekluzivní).
Rozsah hrazení hotových výdajů a ušlého výdělku upravuje blíže vyhláška č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení. Ke vzniku nákladů řízení souvisejících s výkonem funkce opatrovníka přitom může dojít jak v průběhu řízení na prvním stupni, tak také v řízení druhostuňovem, vedeném například krajským úřadem.
Tato vyhláška uvádí v § 1, že podklad pro výpočet náhrady ušlého výdělku jiné osoby, která je v pracovním poměru, v poměru obdobném pracovnímu poměru nebo v jiném pracovněprávním vztahu, tvoří její průměrný hodinový výdělek. Ušlý výdělek se této jiné osobě stanoví tak, že se průměrný hodinový výdělek vynásobí počtem hodin, kdy nebyla přítomna v práci z důvodu účasti na daném úkonu.
V případě osob samostatně výdělečně činných tvoří podklad pro výpočet náhrady ušlého výdělku částka vypočtená ze základu daně z příjmů fyzických osob dělená počtem pracovních hodin stanovených v § 79 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, (pro délku pracovní doby) připadajících na kalendářní rok. Pro výpočet náhrady ušlého výdělku se použije částka základu daně, podle které se určuje poslední známá daňová povinnost, nejvýše však 486 000 Kč. Protože se jedná o částku za rok, nehradí se ušlý výdělek přesahující v průměru 40 500 Kč měsíčně, čímž se má zabránit tomu, aby nemusely být hrazeny statisícové ušlé výdělky, které by byly mimo finanční možnosti správního orgánu. Tato maximální suma, která platí i pro osoby v pracovním poměru, v poměru obdobném pracovnímu poměru nebo v jiném pracovněprávním vztahu, vychází z maximálního vyměřovacího základu, ze kterého byla v době přijetí této vyhlášky podle zvláštních zákonů (zákon č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti) ještě hrazeno zdravotní pojištění.
Pokud nelze výši ušlého výdělku u osob samostatně výdělečně činných tímto způsobem zjistit (např. tato osoba odmítá prokázat výši svého výdělku), vypočte se ušlý výdělek jako podíl průměrné mzdy v národním hospodářství vyhlašované Ministerstvem práce a sociálních věcí ve Sbírce zákonů za první až třetí čtvrtletí předchozího kalendářního roku pro účely zákona o zaměstnanosti a počtu pracovních hodin stanovených v § 79 odst. 1 zákoníku práce, které připadají na kalendářní měsíc, v němž náhrada ušlého výdělku náleží, nejvýše však 8 hodin za den.
Další výdaje (vedle ušlého výdělku) mohou tvořit cestovní výdaje. Podle § 2 vyhlášky č. 520/2005 Sb. se cestovní výdaje hradí jiné osobě pouze tehdy, pokud nemá místo pobytu, nezdržuje se nebo nepracuje v obci, kde se úkon koná.
Hradit je možné i jízdné. Pokud tato jiná osoba cestovala veřejným hromadným dopravním prostředkem, hradí se jí skutečné, účelně vynaložené a hospodárné cestovní výdaje za cestu z místa pobytu do místa předvolání a zpět. Při jízdě vlakem se hradí jízdné za druhou vozovou třídu. Cestovními výdaji jsou pak výdaje za jízdenku, místenku, a bylo-li nezbytné použít lůžkového nebo lehátkového vozu, též výdaje s tím spojené. Dále tato vyhláška stanoví, že použila-li jiná osoba silničního motorového vozidla, poskytne se jí náhrada vypočtená podle zákona o cestovních náhradách. Zde je nutno upozornit, že zákon č. 119/1992 Sb., o cestovních náhradách, byl zrušen (a nahrazen) od 1. ledna 2007 zákoníkem práce. Vzhledem k přednosti zákona před vyhláškou, je proto nutno použít (bez ohledu na znění vyhlášky) zákoník práce.
Dále se hradí stravné, a to opět nikoli podle zákona o cestovních náhradách, ale podle zákoníku práce. Podle § 163 zákoníku práce poskytne zaměstnavatel zaměstnanci za každý kalendářní den pracovní cesty stravné, které činí 58 Kč, trvá-li pracovní cesta 5 až 12 hodin, 88 Kč, trvá-li pracovní cesta déle než 12 hodin, nejdéle však 18 hodin, a 138 Kč, trvá-li pracovní cesta déle než 18 hodin. Bylo-li zaměstnanci během pracovní cesty poskytnuto jídlo, které má charakter snídaně, oběda nebo večeře, na které zaměstnanec finančně nepřispívá, je zaměstnavatel oprávněn za každé uvedené jídlo stravné krátit. Vedle výše uvedeného se navíc hradí též skutečné, účelně vynaložené a hospodárné výdaje na ubytování.
Je dále sporné, zda je možné, aby se krajský úřad nebo jiný správní orgán dohodnul s opatrovníkem o výši odměny za výkon jeho funkce, pokud by funkci opatrovníka pouze za „finančních podmínek“ stanovených vyhláškou č. 520/2005 Sb. nebyl nikdo ochoten přijmout. Obecně je třeba, aby správní orgány nakládaly s prostředky státu i územních samosprávných celků účelně a hospodárně a nevynakládaly je v případech, kdy to není nezbytné. Pokud by však bylo třeba ustanovit ve správním řízení opatrovníka (ustanovení opatrovníka by zde byla conditio sine qua non pro další průběh správního řízení) a nebylo možné ustanovit žádnou vhodnou osobu, která by řádně hájila zájmy účastníka řízení, považoval bych sjednání odměny nad rámec prováděcí vyhlášky za přípustné. Tato odměna by však pochopitelně nemohla znamenat, že by si správní orgán tuto osobu a její další vystupování v řízení „kupoval“ a na její nezávislý přístup by to tedy nesmělo mít vliv.
JUDr. Mgr. Luboš Jemelka je právník a politolog, přednáší na CEVRO Institutu a pravidelně publikuje zejména k problematice správního práva
http://cicar.cz/analyzy/