Starší články autorů | Autor: Luboš Jemelka |
Abstrakt: Následující příspěvek je věnován některým skutečnostem týkajícím se institutu místního referenda podle zákona č. 22/2004 Sb., místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, resp. referenda jako takového. Přibližuje změny, které v této oblasti provedl s účinnosti od 1. července 2008 zákon č. 169/2008 Sb., poukazuje na některé sporné otázky zákona o místním referendu, kterým by měla být věnována zvýšená pozornost, a zamýšlí se nad významem této formy přímé demokracie v právním řádu České republiky. Klíčová slova: přímá demokracie, referendum, nepřípustnost konání místního referenda, oprávněná osoba, platnost a závaznost rozhodnutí v místním referendu
Abstrakt:Následující příspěvek je věnován některým skutečnostem týkajícím se institutu místního referenda podle zákona č. 22/2004 Sb., místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů,resp. referenda jako takového. Přibližuje změny, které v této oblasti provedl s účinnosti od 1. července 2008 zákon č. 169/2008 Sb., poukazuje na některé sporné otázky zákona o místním referendu, kterým by měla být věnována zvýšená pozornost, a zamýšlí se nad významem této formy přímé demokracie v právním řádu České republiky.
Klíčová slova:přímá demokracie, referendum, nepřípustnost konání místního referenda, oprávněná osoba, platnost a závaznost rozhodnutí v místním referendu
Abstract:This article relates certain facts connected to the institute of Local Referendum under Act No. 22/2004 Coll., on local referendum and on the amendment of certain other laws, as amended, or, more precisely, to the institute of the referendum as such. It concerns the changes introduced by Act No. 169/2008 Coll., effective from 1 July 2008, points out certain polemic aspects of the Act on Local Referendum to which particular attention should be paid and also concerns the implications of this form of direct democracy under the Czech law.
Keywords:direct democracy, referendum, prohibition of local referendum, authorized person, validity and enforceability of decisions made in local referendums
Úvodem
V tomto příspěvku bych se chtěl pozastavit nad problematikou současného stavu a vývoje právní úpravy místního referenda, která je nepochybně významnou součástí právní regulace územní samosprávy. Zvýšená pozornost byla problematice místního referenda věnována v nedávné době v souvislosti s přijetím zákona č. 169/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 234/2006 Sb., zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon účinný od 1. července 2008 totiž přináší poměrně velkou změnu týkající se platnosti a závaznosti rozhodnutí v místním referendu, která může aplikaci této formy přímé demokracie v praxi posílit, protože by se měla omezit místní referenda neúspěšná (neplatná) pouze z důvodu nízké účasti oprávněných osob.
Abych blíže přiblížil posuzovanou problematiku, vedle otázek platnosti a závaznosti rozhodnutí v místním referendu bych chtěl shrnout základní informace týkající se referenda v České republice, resp. přímé demokracie jako takové. Zmíním rovněž otázku možného zavedení krajského referenda, popř. referenda celostátního, o které představitelé některých politických stran již dlouhou dobu usilují. V rámci právní úpravy místního referenda pak nebudu blíže rozebírat celý zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, ale zdůrazním pouze některé jeho sporné pasáže, jejichž výklad nemusí být v praxi vždy zcela zřejmý a jednoznačný.
Obecně k problematice referenda a přímé demokracie
Místní referendum je jednou ze základních forem přímé demokracie. Přímá demokracie sice nemá v České republice takovou tradici jako je tomu například ve Švýcarsku nebo v některých jiných zemích, ale i tak s její existencí náš ústavní pořádek počítá[1]. Ustanovení čl. 2 odst. 1 Ústavy ČR stanoví, že lid je zdrojem veškeré státní moci a vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Ústavní zákon pak může podle čl. 2 odst. 2 stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo. Článek 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod dále uvádí, že občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců. Zmíněná ustanovení vychází rovněž z mezinárodních „lidskoprávních“ smluv, především pak z Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, který byl v České republice vyhlášen vyhláškou Ministerstva zahraničních věcí č. 120/1976 Sb. V čl. 25 písm. a) tohoto paktu je mimo jiné stanoveno, že každý občan má právo a možnost podílet se na vedení veřejných záležitostí přímo nebo prostřednictvím svobodně volených zástupců. Existenci referenda (zvláště v případě změny hranic místních správních jednotek) předpokládá také Evropská charta místní samosprávy[2].
Obecně lze přímou demokracii označit za druh demokracie, který vychází přímo od lidu. Její čistá forma se však ve světě téměř nevyskytuje a v moderním pojetí se tak přímá demokracie uplatňuje pouze jako součást demokracie nepřímé, zastupitelské (reprezentativní). „Za přímou demokracii lze považovat každou organizační formu, v níž lid (obyvatelstvo) jako základní činitel univerzální státnosti, v níž rozhodování přenesl na své představitele, je současně sám činný při rozhodování.Přímou demokracii tedy nemůžeme chápat jako ucelený systém, lze mluvit pouze o jednotlivých opatřeních – aspektech, které jsou začleněny do rozhodovacího mechanismu reprezentativní demokracie.“[3] Za ústavní typy přímé demokracie je teoretickými vědami považováno:
Lid je v přímé demokracii nejen zdrojem, ale i nositelem státní moci, kterou vykonává bezprostředně bez nutnosti, aby byly jeho názory dále zprostředkovány prostřednictvím dalších osob. Samozřejmě, že rovněž ve volbách lidé přímo volí své zástupce (poslance, senátory, členy zastupitelstev), nicméně na jejich rozhodování již nemají větší vliv. Reprezentativní (tedy na názoru voličů po volbách prakticky nezávislý) mandát je tak znakem tzv. zastupitelské demokracie, která nedává institutu přímé demokracie zpravidla příliš velký prostor. Pro doplnění lze uvést, že v řadě států je též běžná například přímá volba hlavy státu, nebo též místních a regionálních představitelů[4] či soudců.
V politické praxi je velmi těžké model přímé demokracie rozhodování aplikovat, „i Rousseau si byl vědom složitosti jeho praktického naplnění – sám uvádí, že toho lze dosáhnout úspěšně pouze ve velmi malých republikách“.[5] Jako klasický příklad země, kde se techniky přímé demokracie staly nedílnou součástí politického života, lze uvést Švýcarsko, kde se první referendum konalo již na počátku 19. století.
Referendum je možné definovat jako proces, ve kterém rozhodují v otázkách zákonodárných či výkonných všichni občané, případně všichni obyvatelé určitého území. Lze je proto označit za tzv. všelidové hlasování, ve kterém voliči vyjadřují svůj souhlas či nesouhlas s předloženým řešením problému. V řadě zemí jsou taková rozhodnutí pro příslušné orgány (zastupitelstvo územního celku či zákonodárný sbor) závazná.
Například Dr. Karel Žaloudek vymezuje referendum takto: „referendum (z latinského referendus = věc, o které má být podána zpráva) je přímé hlasování občanů o ústavně politické nebo zákonodárné otázce. Referendum je formou přímé demokracie. Na rozdíl od plebiscitu jsou jeho předmětem zpravidla ústavní nebo jiné zákony, resp. jiné přepisy.“[6] Tuto definici však není možné považovat za jedinou platnou a můžeme se proto setkat i s jinými pohledy na vymezení referenda, například v Ottově Slovníku cizích slov se referendum popisuje stručně a výstižně takto: „referendum – přímé hlasování občanů o ústavně-politické nebo zákonodárné otázce, lidové hlasování“.[7] Tato definice je v praxi asi nejpoužívanější.
Referenda nemusí řešit pouze zásadní otázky týkající se fungování státu, ale v některých zemích referenda třeba jen zjišťují veřejné mínění na určitou problematiku. Výsledky takových referend nejsou pro politickou reprezentaci závazné, ovšem jejich přehlížení bývá politicky nepřijatelné.
Jednotlivé druhy referend
Referenda je možné dělit podle celé řady kritérií. Následující členění tak není jediné možné a rovněž názvy, kterými se jednotlivé druhy referend označují, nebývají vždy jednotné (věcně jsou však prakticky obdobné).
Z hlediska povinnosti konat referendum
Obligatorní – používá se v situaci, kdy je podmínkou platnosti nějakého aktu (musí proběhnout). Příkladem je zde místní referendum týkající se oddělení části obce podle § 21 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, protože s oddělením části obce musí vyslovit souhlas v místním referendu občané žijící na území té části obce, která se chce oddělit.
Fakultativní– koná se pouze na žádost určitého počtu občanů nebo rozhodne-li tak orgán k tomu oprávněný (například vláda, hlava státu či parlament). Příkladem je místní referendum týkající se sloučení obcí nebo připojení jedné obce k jiné (podle § 19 zákona o obcích) anebo zřízení či zrušení městského obvodu nebo městské části (podle § 20 zákona o obcích), které se koná tehdy, pokud je k tomu podán návrh do 30 dnů od zveřejnění rozhodnutí zastupitelstva, resp. zastupitelstev o této skutečnosti. Je-li takový návrh podán, je nutné k dalšímu postupu souhlasné rozhodnutí místního referenda.
Z hlediska závaznosti rozhodnutí přijatého v referendu
Závazné – političtí představitelé jsou povinni se jím řídit při své další rozhodovací činnosti, ať už s výsledkem referenda souhlasí či nikoliv.
Konzultativní– političtí představitelé jsou vázáni názorem občanů jen politicky a toto referendum jim slouží pouze jako doporučení při jejich vlastním rozhodování, i když je nezávazné; v některých zemích se tento typ nezávazného referenda označuje jako plebiscit.
Z hlediska možnosti vyhlásit referendum
Ad hoc referendum– speciální referendum ústavně schválené pouze ke konkrétní problematice (otázce), viz referendum ke vstupu České republiky do Evropské unie; v případech uplatňování tohoto typu referenda nabývá přijata obecná úprava referenda, ale účelový zákon takříkajíc „na jedno použití“.
Obecné referendum– referendum, které je možné uspořádat k téměř jakékoliv otázce či tématu, pokud o jeho vyhlášení rozhodne příslušný orgán, resp. je podán kvalifikovaný návrh.
Z hlediska doby jeho konání
Referendum „post lege“ (následné)– u tohoto referenda jde o schválení nebo odmítnutí usnesení zákonodárného sboru; nazývá se také referendem ratifikačním a používá se v případě, kdy přijatý zákon ještě není platný a závazný, tím se stává teprve po svém schválení v referendu.
Referendum „ante lege“ (předběžné)– předmětem tohoto referenda jsou zákony či právní akty, které ještě ani nebyly předloženy zákonodárnému sboru; otázka stanovující předmět referenda vychází tedy z návrhu předpokládaného zákona.
Z hlediska území, na kterém se referendum koná
Místní (regionální) referendum- prostřednictvím tohoto referenda se občané určitého regionu vyjadřují k otázkám místního významu, například ke způsobu výstavby na určitém místě, nakládání s obecním majetkem apod. Toto referendum může být vázáno buď pouze na území určité obce, resp. části obce nebo na území určitého kraje, popř. části kraje.
Celostátní referendum–v případě tohoto referenda jsou rozhodovány otázky celostátního významu a právo hlasovat v něm mají všichni oprávněni voliči daného státu.
Celostátní a krajské referendum
Cestu k prvnímu referendu po roce 1989 otevřel ještě za existence československého státu ústavní zákon č. 327/1991 Sb., o referendu, podle kterého mohly být předloženy občanům České a Slovenské Federativní Republiky k rozhodnutí zásadní otázky formy státoprávního uspořádání České a Slovenské Federativní Republiky. V podstatě se předpokládalo, že by mohl být využit pro posouzení otázky, zda má dojít k rozdělení Československa. O tomto rozdělení však nakonec nebylo rozhodnuto na základě referenda lidem, ale zákonodárci, kteří přijali ústavní zákon č. 542/1992 Sb., o zániku České a Slovenské Federativní Republiky. Předpokládané referendum tedy nebylo v praxi vůbec uplatněno a tento zákon byl pro Českou republiku zrušen Ústavou ČR[8].
V rámci samostatné České republiky je institut referenda vymezen, jak bylo uvedeno, obecně přímo v Ústavě ČR tím, že ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo.Samostatný zákon, který by upravoval problematiku všeobecného celostátního referenda, však přijat nebyl. Právní řád České republiky tedy neumožňuje lidu vykonávat státní moc přímo bez toho, že by k tomu musel být přijat speciální zákon. V České republice neexistuje ani tzv. lidová iniciativa, tedy možnost občanů ČR iniciovat návrh určitého zákona[9].
Část politických představitelů sice v minulosti již několikrát usilovala o přijetí obecného zákona o celostátním referendu, nikdy však nebyla úspěšná. V rámci Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR byl dokonce v minulosti přijat zákon o referendu, Senát jej však vždy vetoval. Určité vysvětlení je možné vidět zejména v tom, že v Senátu mají dlouhodobě převahu pravicové strany, které jsou zastánci spíše reprezentativní demokracie a formy přímé demokracie považují za nežádoucí obcházení volených zástupců v Parlamentu ČR.
Speciální zákon o celostátním referendu, který bylo možné aplikovat pouze pro konkrétní případ, byl přijat v souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie. Jednalo se o ústavní zákon č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů.Podle tohoto zákona bylo možné o přistoupení České republiky k Evropské unii rozhodnout jen referendem. V tomto případě bylo bezesporu správné, že proběhlo referendum, protože se jednalo o poměrně zásadní otázku pro další vývoj České republiky, která se vstupem do Evropské unie vzdala části své svrchovanosti. Tento ústavní zákon nabyl účinnosti dne 1. března 2003 a referendum k otázce přistoupení České republiky k Evropské unii se uskutečnilo ve dnech 13. a 14. června 2003, s kladným výsledkem (souhlas se vstupem ‑ 77,33 %, nesouhlas se vstupem – 22,67 % při účasti voličů 55,21 %).
V současné době se uvažuje o realizaci celostátní referenda rovněž v dalších klíčových otázkách budoucího směřování naší republiky, tedy zejména o ratifikaci Lisabonské smlouvy, výstavby radarové základny v Brdech apod. Pro přesun oněch úvah z říše snů do reality však stále chybí dostatečná politická podpora. Nelze se však divit, že velká část našich politických představitelů nechce přenést část své rozhodovací pravomoci do rukou lidí, kteří mohou reagovat unáhleně, nezasvěceně a bez širších politických souvislostí.
Další úvaha de lege ferenda by se mohla týkat tzv. krajského referenda, tedy referenda, ve kterém mohou být rozhodovány otázky týkající se samostatné působnosti kraje. Před časem byl v Parlamentu ČR projednáván návrh zákona o krajském referendu[10]. Tento návrh předložilo zastupitelstvo Jihomoravského kraje, které jej zdůvodňovalo tím, že by rozšiřoval občanská práva a dával tak větší možnost k uplatňování principů přímé demokracie a současně by posiloval postavení krajské samosprávy. Občané kraje by se mohli podílet na rozhodování regionálních problémů, které přesahují svým řešením rámec jedné obce a současně jsou v kompetenci krajské samosprávy.
Tento navrhovaný zákon o krajském referendu nepřebíral pouze ustanovení z dosavadní právní úpravy místního referenda, ale využito bylo rovněž praktických zkušeností z konání místních referend. Pokud jde o organizačně technické zabezpečení krajského referenda, bylo využito i poznatků z voleb do zastupitelstev krajů a praktických zkušeností Českého statistického úřadu při technickém zabezpečování zpracování výsledků hromadného hlasování.
Návrh nestanovoval explicitně, že by se krajské referendum konalo vždy na území celého kraje. Právní úprava předpokládala konání referenda i na části území kraje, a to zejména s ohledem na možnost použití tohoto institutu při rozhodování problémů např. mikroregionálního nebo okresního charakteru. Zároveň návrh upravoval otázky závaznosti rozhodnutí přijatého v krajském referendu a případy, kdy je dána povinnost krajskému zastupitelstvu vyhlásit referendum[11].
Vzhledem k tomu, že předmětný návrh zákona doznal při projednávání ve Výboru pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí Poslanecké sněmovny výrazných změn, stáhlo zastupitelstvo Jihomoravského kraje svůj návrh ve druhém čtení z projednávání v Poslanecké sněmovně zpět. Zůstává tak dodnes nedořešenou otázkou, zda Česká republika potřebuje zakotvit ve svém právním řádu institut krajského referenda a v případě, že ano, jestli jít cestou samostatného zákona nebo rozšířit možnosti pro uplatnění zákona o místním referendu.
Pro úplnost je možné dodat, že o jedinou výjimku z nemožnosti konat referendum na území celého kraje je provedení místního referenda v hlavním městě Praze. Hlavní město Praha má totiž postavení nejen obce, ale také kraje. Podle § 16 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, patří do samostatné působnosti hlavního města Prahy záležitosti, které do její samosprávy svěří zvláštní nebo tento zákon, nebo které jsou zvláštními zákony svěřeny obcím nebo krajům.
Obecně k místnímu referendu
Jak bylo uvedeno, v České republice nebyla a stále není politická vůle přijmout obecný zákon o celostátním referendu. Na místo toho byla však přijata alespoň právní úprava týkající se místního referenda, tedy referenda, které se může konat na území určité obce nebo její části. Předchozím zákonem upravujícím místní referendum v České, resp. přesněji řečeno v Československé republice, byl zákon č. 298/1992 Sb., o místním referendu, ve znění pozdějších předpisů, který nabyl účinnosti 1. července 1992. Podle tohoto zákona bylo možné konat referendum v obci, v městském obvodu nebo v městské části, popř. v části obce (pokud se v referendu rozhodovalo o návrhu na rozdělení obce, konalo se referendum jen v té části obce, která se měla odloučit). V případě měst, která se členila na městské části pak bylo rozhodující, jestli se rozhodovalo o věcech, které se týkaly samostatné působnosti celého města (referendum se pak mohlo konat pouze na území celého města), nebo které se týkaly samostatné působnosti městské části (referendum se pak logicky konalo pouze na území této městské části).
Zákon č. 298/1992 Sb. platil rovněž v samostatné České republice, a to až do přijetí nové právní úpravy zákonem č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů. Tento nový zákon nabyl účinnosti 1. února 2004 a v mnoha směrech vychází z předchozí právní úpravy.Upravuje podrobnosti týkající se provádění místního referenda, specifikuje, kdo má právo hlasovat v místním referendu (které se váže na právo volit do zastupitelstva obce), upřesňuje způsob hlasování (jedná se o tajné hlasování na základě všeobecného, rovného a přímého hlasovacího práva), definuje překážky ve výkonu práva hlasovat v místním referendu, upřesňuje den a dobu hlasování, charakterizuje tzv. přípravný výbor, který navrhuje uspořádání místního referenda, specifikuje způsoby vyhlášení místního referenda, druhy komisí pro hlasování a jejich činnost, upravuje samotné hlasování (seznam oprávněných osob, hlasovací průkaz, kampaň, hlasovací lístky, hlasovací místnost, způsob hlasování apod.). Zákon definuje i zjišťování výsledků hlasování, jejich vyhlášení i možnost soudního přezkumu.
Klíčové je pak vymezení otázek, o kterých může být místní referendum uskutečněno. Tato problematika je vymezena pozitivně i negativně. Je totiž stanoveno jak to, že se místní referendum může konat pouze o věcech, které patří do samostatné působnosti obce nebo statutárního města (viz § 6 tohoto zákona), tak také to, v jakých případech se místní referendum konat nemůže (je jeho konání nepřípustné).
Co spadá do samostatné působnosti obce je třeba dovozovat zejména z § 35 zákona o obcích. Není to však jediné ustanovení, které upravuje samostatnou působnost obce, a opomíjet nelze ani další zákony, jako je zákon č. 114/1988 Sb., o působnosti orgánů České republiky v sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, a další.
Není možné, aby rozhodnutí přijaté v místním referendu zavazovalo orgány obce v otázkách, které do samostatné působnosti nespadají. Diskutované bylo v této souvislosti například referendum o budoucí poloze vlakového nádraží v Brně, které se uskutečnilo 9. října 2004. V tomto referendu sice nepadlo žádné závazné rozhodnutí, protože nebylo pro nízkou účast (která byla jen 25 %) platné. Nicméně i v případě, že by v něm bylo určité rozhodnutí přijato, bylo by pro zastupitelstvo města Brna poměrně problematické jej naplnit. Na jednu stranu je podle § 49 zákona o místním referendu rozhodnutí přijaté v místním referendu pro zastupitelstvo obce závazné, na druhou stranu však nemůže zastupitelstvo vykonávat jinou pravomoc (v oblastech přeneseného výkonu státní správy), než kterou mu stanoví zákon. Se změnou polohy hlavního vlakového nádraží v Brně by pak byla spojena nutnost změny územně plánovací dokumentace, která byla a je postupem spadajícím částečně do samostatné a částečně do přenesené působnosti obce.
V současnosti stanoví § 5 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), že orgány obce a kraje vykonávají působnost ve věcech územního plánování podle tohoto zákona jako působnost přenesenou, nestanoví-li zákon, že o věci rozhoduje zastupitelstvo obce nebo kraje. V době zmíněného referenda platil pro přijímání územně plánovací dokumentace zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, podle kterého do samostatné působnosti obce v podstatě spadalo pouze schvalování závazných částí územně plánovací dokumentace a jejich změn obecně závaznou vyhláškou obce.
Nepřípustnost konání místního referenda
Zákon o místním referendu blíže vymezuje ve svém § 7 oblasti, ve kterých není možné místní referendum konat (jedná se de facto o negativní definici předmětu místního referenda). Tyto překážky jsou vesměs obdobné, jako tomu bylo v případě předchozího zákona o místním referendu, nezmiňuje se pouze, že místní referendum nelze konat o rozdělení obce, pokud by nově vzniklá obec měla méně obyvatel, než kolik stanoví zákon o obcích. Tento případ by dnes bylo možné podřadit podle § 7 písm. d), tedy že by rozhodnutí v místním referendu mohlo být v rozporu s právními předpisy.
Místní referendum nelze konat například o zřízení nebo zrušení orgánů obce nebo statutárního města a o jejich vnitřním uspořádání. Kdo je orgánem obce stanoví § 5 zákona o obcích, resp. např. § 1 zákona č. 553/1991 Sb. o obecní policii, či § 53 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Není proto možné rozhodovat například o složení zastupitelstva (a zpochybňovat tak výsledky komunálních voleb), o zřízení rady obce, obecní policie či přestupkové komise, které jsou orgánem obce. Je však možné, aby se konalo místní referendum o zřízení výboru zastupitelstva či komise rady, které nejsou orgánem obce, ale pouze iniciativním a poradním orgánem zastupitelstva, resp. komise. Teoreticky lze konat místní referendum rovněž o volbě, resp. odvolání členů těchto výborů a komisí nebo o pravidlech jejich vnitřního uspořádání. Orgánem obce není například ani tajemník obecního úřadu, který je jen součástí obecního úřadu, a rovněž k jeho osobě (jeho jmenování či odvolání) je možné místní referendum konat.
Dále nelze místní referendum konat například tehdy, jestliže by otázka položená v místním referendu byla v rozporu s právními předpisy nebo jestliže by rozhodnutí v místním referendu mohlo být v rozporu s právními předpisy (například pokud by povolovalo určitou činnost, kterou právní předpisy zakazují). Na rozdíl od předchozí právní úpravy v zákoně č. 298/1992 Sb. tak nesmí být v rozporu s právními předpisy nejen samotné rozhodnutí místního referenda, ale také otázka, která je v tomto místním referendu položena. Vedle toho lze zdůraznit také to, že pro nepřípustnost by otázka i rozhodnutí „mohla být“ v rozporu s právními předpisy a postačí tedy pouhá možnost této nezákonnosti, resp. neprávnosti.
Místní referendum nemůže být dále konáno o uzavření veřejnoprávních smluv k výkonu přenesené působnosti. Není proto možné referendem řešit, jestli může obec část své přenesené působnosti (například k projednávání přestupků) přenést veřejnoprávní smlouvou na jinou obec. Je však třeba si uvědomit, že veřejnoprávní smlouvy uzavírané obcemi se nemusí týkat pouze výkonu přenesené působnosti. Řada smluv totiž spadá do působnosti samostatné[12]. Jako příklad lze uvést dohodu o sloučení obcí, připojení obce k jiné obci, resp. oddělení části obce (§ 19, resp. § 22 odst. 3 zákona o obcích), dohodu o změně hranic obcí (§ 26 zákona o obcích), smlouvu o spolupráci mezi obcemi uzavřenou ke splnění konkrétního úkolu (§ 48 zákona o obcích), smlouvu o vytvoření dobrovolného svazku obcí (§ 49 a násl. zákona o obcích) nebo smlouvu o spolupráci s obcemi jiných států nebo svazky obcí jiných států (§ 55 zákona o obcích). Do samostatné působnosti by spadala také smlouva podle § 3a zákona o obecní policii, podle které může obecní policie zřízená jednou obcí vykonávat své úkoly rovněž na území obce nebo obcí, které obecní policii nezřídily a jsou smluvními stranami této smlouvy. Předmětem této smlouvy je totiž vedle přenesené působnosti především výkon samostatné působnosti, do něhož většina pravomocí obecní policie spadá.
Vyhlášení a doba konání místního referenda
O tom, že se bude konat místní referendum a který den to bude, rozhoduje zastupitelstvo obce. Iniciativa k jeho konání však nemusí vycházet pouze od tohoto zastupitelstva (které by tak muselo rozhodnout většinou všech svých členů), ale také od přípravného výboru[13], který k tomu podá návrh ve smyslu § 10 zákona o místním referendu. Tento návrh pak musí mít nejen zákonem stanovené náležitosti, ale navíc je nezbytné, aby měl podporu dostatečného počtu oprávněných osob[14]. Oprávněnou osobou je pak osoba, která má právo volit do zastupitelstva obce – viz § 4 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů.
V případě, že by zastupitelstvo nerozhodlo o návrhu přípravného výboru na vyhlášení místního referenda, má přípravný výbor právo domáhat se ochrany u soudu v rámci správního soudnictví (viz § 88 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů). Rozhodnutí soudu o návrhu na vyhlášení místního referenda by v tomto případě nahrazovalo rozhodnutí obecního zastupitelstva[15].
O usnesení zastupitelstva vyhlásit místní referendum (stejně tak v případě, že se zastupitelstvo rozhodne, že místní referendum nevyhlásí) je třeba neprodleně vyrozumět zmocněnce přípravného výboru a zároveň toto usnesení vyvěsit na úřední desce příslušného obecního úřadu po dobu 15 dnů (usnesení zastupitelstva statutárního města se vyvěsí neprodleně po dobu 15 dnů na úřední desce magistrátu statutárního města a na úředních deskách úřadů všech městských částí nebo městských obvodů). V této souvislosti nelze opomenout ustanovení § 26 odst. 1 správního řádu, podle kterého se obsah úřední desky zveřejňuje i způsobem umožňujícím dálkový přístup. To platí nejen pro zveřejňování písemnosti ve správním řízení, ale pro zveřejňování všeho, co se podle právního řádu České republiky na úřední desce umisťuje – tedy rovněž uvedeného usnesení zastupitelstva, popř. vyhlášení výsledků hlasování v místním referendu.
Organizace místního referenda je v řadě skutečností obdobná organizaci voleb do obecního zastupitelstva a v rámci tohoto příspěvku ji ponechám bez větších komentářů. Pouze upozorním, že určité rozdíly se týkají například počtu členů v okrskové, místní, resp. městské komisi, obsazování těchto komisí a nároky jejich členů, předávání hlasovacích lístků (při hlasování v místním referendu se nezasílají předem, ale předávají se až před samotným hlasováním přímo v místnosti pro hlasování) apod. Navíc zdůrazním, že zásadnější rozdíl od organizace voleb do obecního zastupitelstva je možné spatřovat v tom, že výdaje spojené s konáním místního referenda hradí ze svého rozpočtu sama obec a nikoli státní rozpočet jako je tomu v případě voleb do obecního zastupitelstva, resp. jiných typů voleb.
Pro zajímavost navíc dodám jednu skutečnost týkající se dne a doby konání místného referenda. Podle § 5 odst. 1 zákona o místním referendu platí, že: „Hlasování v místním referendu se koná v jednom dni. Koná-li se hlasování v místním referendu současně s volbami do zastupitelstev obcí, do zastupitelstev krajů, do některé z komor Parlamentu České republiky nebo do Evropského parlamentu, koná se ve stejnou dobu, která je stanovena pro konání voleb.“ Uvedené volby se pak, až na výjimky, konají ve dvou dnech. Může být potom sporné, jestli je druhá věta § 5 odst. 1 zákona o místním referendu speciální k větě první a znamená to tedy, že v případě konání místního referenda společně s volbami do zastupitelstev obcí, krajů, Parlamentu České republiky nebo Evropského parlamentu probíhá i místní referendum ve dvou dnech. Podle druhého názoru musí platit to, že se místní referendum koná vždy pouze v jednom dni a dojde-li k souběhu s konáním uvedených voleb, probíhá hlasování v místním referendu v jednom ze dvou dnů těchto voleb (a to ve stejné denní době jako tyto volby). Z hlediska snadnějšího uplatňování práv občanů obce (kam patří podle § 16 odst. 2 zákona o obcích rovněž hlasování v místním referendu) by pak bylo vhodnější přijmout první názor tak, aby hlasování v místním referendu mohla v těchto případech probíhat oba tyto dny.
Platnost a závaznost rozhodnutí v místním referendu
Jak bylo řečeno v úvodu, je z hlediska vývoje právní úpravy místního referenda v České republice poměrně zásadní přijetí zákona č. 169/2008 Sb., který s účinností od 1. července 2008 mění pravidla platnosti a závaznosti rozhodnutí v místním referendu.
Podle předchozího zákona o místním referendu (§ 84 zákona č. 298/1992 Sb.) byla třeba k platnosti rozhodnutí v místním referendu účast alespoň čtvrtiny oprávněných občanů. Rozhodnutí referendem pak bylo přijato, hlasovala-li pro ně nadpoloviční většina oprávněných občanů, kteří se referenda zúčastnili. Současný zákon o místním referendu však do 30. června 2008 stanovil v § 48, že k platnosti rozhodnutí v místním referendu je třeba účasti alespoň poloviny oprávněných osob zapsaných v seznamech oprávněných osob (nikoli tedy všech obyvatel obce). Důvodem navýšení této účasti bylo, aby se místního referenda účastnil „reprezentativní vzorek“ občanů obce. Rozhodnutí v místním referendu je závazné, hlasovala-li pro ně nadpoloviční většina oprávněných osob, které se místního referenda zúčastnily. Jde-li o místní referendum, v němž se rozhoduje o oddělení části obce nebo o sloučení obcí, anebo o připojení obce k jiné obci, je rozhodnutí přijato, jestliže pro ně hlasovala nadpoloviční většina oprávněných osob, v případě oddělení, v té části obce, popřípadě částech obce, která se má oddělit, a v případě sloučení obcí nebo připojení obce v té obci, ve které byl návrh přípravného výboru podán.
Požadavek účasti alespoň poloviny oprávněných osob byl považován jako poměrně přísný, protože v praxi způsoboval neplatnost velkého počtu místních referend. Tomu se však nelze divit, protože když se podíváme na účast oprávněných osob na různých typech hlasování a voleb, vidíme, že nadpoloviční účast je spíše výjimkou. V případě voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky sice bývá účast vyšší (v roce 2006 činila cca 64 procent), u jiných voleb to však již neplatí[16]. Například ve volbách do zastupitelstev krajů v roce 2004 se volební účast pohybovala mezi 25-32 procenty. Ve volbách do zastupitelstvem obcí byla sice v roce 2006 vyšší, i tak však byla pod padesát procent (činila v průměru 46 procent). Ve volbách do Senátu Parlamentu České republiky v roce 2006 se ve druhém, rozhodujícím, kole voleb pohybovala účast voličů dokonce jen kolem 18 procent. Tato čísla naznačují, že dosáhnout padesáti procentní účasti při řešení otázek komunální úrovně, a to zvláště ve větších městech, bývá dosti problematické.
Například dříve zmíněné referendum, týkající se hlavního nádraží v Brně, bylo zřejmě největším místním referendem v České republice. Přes rozsáhlou diskusi vedenou k tomuto referendu a poměrně vysoké náklady vynaložené na jeho realizaci, přišlo k hlasovacím urnám jen 25 % oprávněných osob (tedy pouze polovina minimálního počtu, kterou vyžaduje zákon). Ozývaly se proto poměrně silné hlasy, že zákon o místním referendu byl ve znění účinném do 30. června 2008 spíše kontraproduktivní, protože místo toho, aby zvýšil zájem občanů o veřejné dění v jejich obcích, tento zájem z důvodu neplatnosti řady referend spíše snižoval.
Důvodová zpráva k zákonu č. 169/2008 Sb. v této souvislosti uvádí: „Dosavadní praxe konání místních referend dokládá, že ustanovení zákona o místním referendu, podle něhož je k platnosti rozhodnutí v místním referendu třeba účasti alespoň poloviny všech osob oprávněných hlasovat v místním referendu, vede k výskytu neplatných rozhodnutí, především ve větších obcích, a tak vlastně ke zbytečnému konání místního referenda. V převážné většině případů se však ty oprávněné osoby, které se k hlasování v místním referendu dostavily, vyslovily jednoznačně buď pro odpověď “ano” či “ne”, a pouze kvůli nižší účasti v místním referendu bylo rozhodnutí neplatné a projev jejich vůle zůstal nevyslyšen. Stávající právní úprava místního referenda tak vytváří určitý blok či bariéru pro větší rozšíření referend, a tak i přímé demokracie na místní úrovni, a především vytváří náročnější podmínky pro platnost místních referend. Příliš vysoký práh účasti pro platnost v podobě 50 % všech oprávněných osob vede k tomu, že lidé, kteří se nezajímají o věci veřejné, mohou snadno blokovat zájem jiné části obyvatelstva obce na něčem se prostřednictvím referenda usnést.“
Cílem této novely, která měnila zákon o místním referendu, bylo zefektivnit institut místního referenda a současně zachovat reprezentativní účast na rozhodování v místním referendu. Novela nijak nezasahovala do minimálního počtu podpisů na návrhu na vyhlášení místního referenda, je-li iniciován přípravným výborem. Stanovila však, že se kvórum pro platnost rozhodnutí v místním referendu snižuje z 50 na 35 procent všech osob oprávněných hlasovat v místním referendu. Současně upravovala ustanovení o počtu hlasů potřebných pro to, aby rozhodnutí v místním referendu bylo závazné. Při kvóru pro platnost rozhodnutí ve výši 35 procent by totiž bez dalších změn stačila k přijetí závazného rozhodnutí i nadpoloviční většina z 35 procent, tedy 17,5 procenta. Novela proto stanovila, že rozhodnutí v místním referendu je závazné pouze tehdy, pokud pro něj hlasovalo (vedle nadpoloviční většiny oprávněných osob, které se místního referenda zúčastnily) alespoň 25 procent všech osob oprávněných hlasovat v místním referendu. Počet hlasů nezbytný k přijetí závazného rozhodnutí v místním referendu tak zůstal v podstatě stejný jako v předchozí právní úpravě při padesáti procentní účasti.
Jak uvádí zmíněná důvodová zpráva: „Stanovení této podmínky pro dosažení závazného rozhodnutí v místním referendu má přispět k zachování legitimity rozhodnutí přijatého v místním referendu tak, aby malá menšina v obci nemohla rozhodnout na úkor většiny.“ Současně pak bylo v zákoně o obcích zrušeno pravidlo, že pokudzastupitelstvo obce nebo jiný orgán obce nepostupovalo v souladu s rozhodnutím přijatým v místním referendu, vyzvalo Ministerstvo vnitra zastupitelstvo obce, aby do 2 měsíců zjednalo nápravu. Jestliže tak zastupitelstvo obce v této lhůtě neučinilo, Ministerstvo vnitra je rozpustilo. Rozpuštění zastupitelstva obce za neprovedení rozhodnutí přijetého v místním referendu totiž znamenalo, že stát nepřímo ukládal obci, jak má postupovat v oblasti samosprávy. Dnes zůstala pouze sankce politická. Tu by muselo nést zastupitelstvo obce vůči svým voličům, pokud by jejich názory v závazném rozhodnutí místního referenda přehlíželo.
Závěr
Tento příspěvek poskytnul základní informace týkající se problematiky referend, resp. přímé demokracie obecně. Zaměřil se pak zejména na základní principy právní úpravy místního referenda v České republice. Uvedeny byly rovněž některé sporné otázky, které s ním souvisejí (například otázka jeho nepřípustnosti nebo dne a doby konání místního referenda) a samozřejmě také otázka jeho platnosti a závaznosti, která byla od 1. července 2008 poměrně zásadním způsobem změněna.
Pokud bychom shrnuli poznatky uvedené v tomto příspěvku, je možné uvést následující výhody a nevýhody místního (resp. stejně tak celostátního) referenda. Mezi výhody referenda patří například to, že společně s referendem se zpravidla koná určitá informační kampaň a lidé jsou tedy o dané problematice lépe informováni; lidé cítí, že jejich vlastní názor má váhu; lidé sami nesou odpovědnost za svá rozhodnutí; referendum je skutečným odrazem veřejného mínění. Jako nevýhodu je možné uvést, že veřejnost nelze jako celek informovat naprosto o všech aspektech, které jsou (nebo mohou být) podstatné pro samotné rozhodnutí; organizace referenda se sebou nese nemalé finanční náklady; výsledek referenda může ovlivnit nevhodná, zavádějící či špatná formulace otázky; výsledek referenda může být snadno ovlivněn prostřednictvím populistických prohlášení; jedná se de facto o rozhodování bez odpovědnosti, protože lidi hlasující v referendu nelze za jejich špatná rozhodnutí odvolat.
Česká právní úprava, která vychází z principů parlamentní zastupitelské demokracie, nepřepokládá ve větší míře přímý výkon státní moci. Tento přístup však není ve světě nijak ojedinělý, naopak formy přímé demokracie jsou spíše výjimkou. Je logické, pokud je rozhodování hlavních otázek týkajících se fungování státu svěřeno těm, kteří za svá rozhodnutí nesou politickou odpovědnost. To však neznamená, že by místní (popř. v budoucnu možná jednou i regionální) referendum nemělo mít v našem právním řádu své místo a nemělo by umožňovat občanům obce uplatňovat své názory rovněž touto formou. Změnu v právní úpravě týkající se platnosti a závaznosti místního referenda osobně vítám, protože se domnívám, že pokud má být určitý institut (zde místní referendum) skutečně účinný a efektivní, musí v praxi fungovat a nikoli končit na nedostatečné účasti oprávněných osob, byť i ta může být lakmusovým papírkem převažujícího názoru občanů obce. Doufám proto, že tato změna bude v praxi přínosem a ušetří náklady na opakování místních referend, která byla pro nízkou účast neplatná.
JUDr. Mgr. Luboš Jemelka je právník a politolog, přednáší na CEVRO Institutu a pravidelně publikuje zejména k problematice správního práva.
[1] „I když jsou jednotlivé formy přímé demokracie v současné době zatlačeny formou reprezentativní demokracie, nelze tento způsob projevu vůle lidí náležejících k určitému celku podceňovat.“ - Nahodil, T., Říčka, T. Místní referendum v České republice – zákon o místním referendu s poznámkami. Praha: LINDE PRAHA, a.s. 2004, str. 11.
[2] Tato charta byla vyhlášena sdělením Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb.
[3] Klíma, K. Ústavní právo. Dobrá Voda: Aleš Čeněk. 2002, s. 85 – 86
[4] Srov. regulace místní samosprávy ve Slovenské republice.
[5] Říchová, B. Úvod do současné politologie. Srovnávací analýza demokratických politických systémů. Praha: Portál. 2002, s. 39 – 42
[6] Žaloudek, K. Encyklopedie politiky. Praha: Nakladatelství Libri. 1999, s. 383
[7] Kolektiv autorů. Slovník cizích slov. Praha: OTTOVO nakladatelství. 2000
[8] Viz blíže - Vodička, K. a Cabada, L. Politický systém České republiky. Historie a současnost. Praha: Portál. 2003, s. 140
[9] Kdo je oprávněn podat návrh zákona stanoví Ústava ČR taxativním způsobem v čl. 41 odst. 2.
[10] Viz sněmovní tisk PSP ČR č. 1166 pro IV. volební období.
[11] Viz blíže Jemelka, J. Krajské referendum v právním řádu České republiky. Veřejná správa, 2006, č. 39
[12] Viz blíže např. Jemelka, L., Slováček, J. Veřejnoprávní smlouvy. Právní rozhledy, 2007, č. 11
[13] Přípravný výbor musí tvořit nejméně tři osoby oprávněné hlasovat v místním referendu.
[14] Tyto podpisy deklarují, že zájem na vyhlášení místního referenda má dostatečně velká skupina osob a jeho realizace bude mít svůj smysl.
[15] Viz blíže - Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck. 2006, s. 166 – 177.
[16] Viz - www.volby.cz
http://cicar.cz/analyzy/