Zákon o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a jeho aplikace v praxi

Starší články autorů | Autor: Luboš Jemelka | 20. květen 2011

Shrnutí

Co nového přinesl zákon č. 420/2004 Sb. a jeho následné novelizace? Týká se tento zákon také městských částí a městských obvodů územně členěných statutárních měst? Mají územní samosprávné celky možnost volby způsobu přezkoumání hospodaření? Jaká jsou práva a povinnosti dotčených subjektů? Kdo je odpovědný za provedení nápravy? Jaké zde hrozí sankce? Jaký je vztah zákona č. 420/2004 Sb. ke správnímu řádu?

 

Zákon o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a jeho aplikace v praxi

 

Co nového přinesl zákon č. 420/2004 Sb. a jeho následné novelizace?

Týká se tento zákon také městských částí a městských obvodů územně členěných statutárních měst?

Mají územní samosprávné celky možnost volby způsobu přezkoumání hospodaření?

Jaká jsou práva a povinnosti dotčených subjektů?

Kdo je odpovědný za provedení nápravy?

Jaké zde hrozí sankce?

Jaký je vztah zákona č. 420/2004 Sb. ke správnímu řádu?

 

Obsah

1. Pár slov úvodem

2. Ohlednutí za předchozí právní úpravou

3. Nová právní úprava a její význam

4. Základní principy zákona č. 420/2004 Sb.

5. Působnost zákona

6. Charakter přezkoumání

6.1 Předmět přezkoumání

6.2 Druhy přezkoumání

6.3 Přezkoumávající orgány a auditoři

6.4 Výkon přezkoumání

7. Práva a povinnosti 

8. Náprava a sankce

9. Vztah zákona č. 420/2004 Sb. a správního řádu

10. Novelizace zákona č. 420/2004 Sb. a zkušenosti s jeho aplikací

11. Závěr

 

1. Pár slov úvodem

 

Již před čtyřmi lety (dne 1. srpna 2004) nabyl účinnosti zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí (dále jen „zákon o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků“ nebo „zákon č. 420/2004 Sb.“). Před jeho přijetím bylo přezkoumání hospodaření upraveno pouze v hrubých rysech vyhláškou Ministerstva financí (č. 41/2002 Sb.), ta však byla v mnoha směrech nedostatečná. Bylo proto nezbytné přijmout jasnější podobu novým zákonem a stanovit přesná pravidla výkonu přezkoumání. Ani tato nová pravidla zakotvená v zákoně č. 420/2004 Sb. nejsou ale zcela jednoznačná a vyvolávají určité sporné otázky. V průběhu jeho účinnosti byly sice přijaty dvě novely tohoto zákona (zákonem č. 413/2005 Sb. a zákonem č. 138/2006 Sb.), ty však přinášely pouze určitá terminologická zpřesnění a provázání zákona o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků s novou právní úpravou Regionálních rad regionů soudružnosti. Smyslem tohoto článku by proto mělo být nejen přiblížení základních myšlenek tohoto zákona a objasnění některých jeho nejasností (například jeho provázanost s ustanoveními správního řádu), ale také stručné informování o zkušenostech s jeho aplikací v praxi a dopadu zmíněných právních novelizací.

 

2. Ohlédnutí za předchozí právní úpravou

 

Právní základ této problematiky Základ pro předchozí              (i současnou) právní úpravu přezkoumání hospodaření byla Ústava České republiky, která stanoví v čl. 101 odst. 3, že územní samosprávné celky, tedy obce a kraje, jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu. Bližší úpravu těchto ustanovení vymezují další právní předpisy. Těmi jsou především zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 131/2000 Sb. o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, jakožto základní právní předpisy územní samosprávy. Určité skutečnosti související s touto problematikou však zakotvoval rovněž zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, a jeho již zmíněná prováděcí vyhláška č. 41/2002 Sb., o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění vyhlášky č. 67/2003 Sb. 

 

Dosavadní procesní pravidla Podle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, který popisuje pravidla hospodaření, tvorbu a obsah rozpočtů územních samosprávných celků, si musí obce, kraje, hlavní město Praha i svazky obcí dát své hospodaření za uplynulý kalendářní rok přezkoumat. Jak postupovat při tomto přezkoumání však tento zákon nestanoví a do 31. července 2004 (tedy do nabytí účinnosti zákona č. 420/2004 Sb.) bylo proto třeba vycházet z vyhlášky č. 41/2002 Sb. Ta ve své stručné úpravě stanovila jen obsah a podmínky vlastního přezkoumání, ale konkrétní způsob a procesní pravidla bychom nenalezli ani zde. Touto vyhláškou se navíc při výkonu přezkoumání řídily pouze krajské úřady a Magistrát hlavního města Prahy. Pokud přezkoumání prováděli auditoři, postupovali (stejně jako dnes) především podle zákona č. 254/2000 Sb., o auditorech, ve znění pozdějších předpisů, a příslušných směrnic Komory auditorů. 

 

 

3. Nová právní úprava a její význam

 

Důvody přijetí nového zákona Z hlediska potřeby jednoty právního řádu nebyla vhodná dosavadní právní úprava, která některým obcím umožňovala volbu způsobu přezkoumání hospodaření a jiným nikoli. Pravidla zakotvené ve vyhlášce č. 41/2002 Sb., o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, byla navíc poměrně nedostatečná a bylo nezbytné učinit zásadní krok ve vývoji právní úpravy směrem k novému ucelenému a jednoznačnému zákonu. Zákon č. 420/2004 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. srpna 2004, navázal věcně i terminologicky na zmíněné související zákony a došlo jím také k přesnějšímu vymezení základních procesních pravidel a práv, resp. povinností všech dotčených subjektů. Procesní postupy se navíc sblížily s pravidly zákona o auditorech a nová úprava posílila rovnost územních celků (zkratkou „územní celky“ budu v tomto článku označovat obce, kraje, hlavním město Praha a jeho městské části, městské části a městské obvody územně členěných statutárních měst a dobrovolné svazky obcí). Kromě krajů získaly všechny tyto územní celky stejné možnosti v otázce volby způsobu přezkoumání bez ohledu na počet svých obyvatel a tato nová úprava měla navíc díky jasnější kontrole přispět rovněž k většímu zamezování schodků v hospodaření územních samosprávných celků.

 

Změnový zákon Spolu se zákonem č. 420/2004 Sb. byl přijat rovněž zákon č. 421/2004 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, který promítá přijaté změny do dalších právních předpisů, především zákona o obcích, zákon o krajích, zákona o hlavním městě Prahy nebo zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.

 

Nerovnost obcí Předchozí úprava rozlišovala mezi obcemi s méně než 5 000 obyvateli, které měly možnost volby mezi tím, zda si dají přezkoumat své hospodaření krajským úřadem (před 1. lednem 2003 okresním úřadem)  nebo auditorem. Obce s minimálně 5 000 obyvateli však tuto možnost neměly a musely své hospodaření svěřit k přezkoumání auditorovi. Na druhou stranu hlavní město Praha a také jeho městské části, bez ohledu na počet jejich obyvatel, možnost volby mezi auditorem nebo Ministerstvem financí měly, což stanovilo nerovné podmínky pro různé územní celky. Tato nerovnost je pak z ústavního hlediska poněkud diskutabilní, protože část sedmá Ústavy České republiky, které je věnována územní samosprávě, žádné rozlišování obcí podle jejich velikosti nepředpokládá a naopak vychází z principu rovnosti mezi územními samosprávnými celky. 

 

Dílčí přezkoumávání K posílení kontroly mělo díky nové právní úpravě přispět také to, že předchozí možnost jednorázového přezkoumání hospodaření za uplynulý rok až po jeho skočení bylo doplněno možností dílčích přezkoumávání v průběhu kalendářního roku, což mělo napomoci rovnoměrnému zatížení kontrolorů, a usnadnit průběžnou nápravu zjištěných chyb a nedostatků v hospodaření. 

 

4. Základní principy zákona č. 420/2004 Sb.

 

Dosažení rovnosti? Při přijímání zákona o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků byl kladen důraz především na komplexnost a jednotný pohled na problematiku přezkoumávání hospodaření a na zmíněný princip rovnosti v postavení územních celků. Úplné rovnosti však nebylo dosaženo ani touto úpravou, protože možnost jednorázového přezkoumávání je dána pouze obcím s méně než 800 obyvateli. Kraje pak nemají na rozdíl od obcí možnost volby přezkoumávajícího orgánu (musí dát své hospodaření vždy přezkoumat pouze Ministerstvu financí). 

 

Omezený zásah státu S ohledem na čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky, podle kterého platí, že stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků pouze tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem, jsou přiznány státním orgánům jen nezbytné a omezené kontrolní pravomoci. Pravomoc k přijetí opatření k nápravě je tedy ponechána samosprávným celkům a jejich orgánům. 

 

Přenesená působnost Vykonávají-li orgány krajů určitou činnost, je potřeba vždy zkoumat, zda se jedná o jejich působnost samostatnou (výkon samosprávy) nebo přenesenou (výkon státní správy). Vymezení tohoto rozdílu je důležité například z hlediska toho, čím je orgán územního celku vázán, protože usnesení vlády nebo směrnice ústředních správních úřadů jsou závazné pouze pro výkon státní správy. Ačkoli už sama skutečnost, že popis vykonávaných činností je vymezen zvláštním zákonem a krajský úřad provádějící přezkoumání je obecným orgánem kraje vykonávajícím přenesenou působnost, nebylo by možné tuto činnost krajského úřadu za výkon přenesené působnosti považovat, pokud by to nebylo zákonem výslovně stanoveno. Stanoveno to však je a § 42 odst. 1 zákona o obcích jasně říká, že přezkoumání hospodaření obce provádí kraj v přenesené působnosti. 

 

Vztah k dozoru I když bychom pojem „přezkoumání“ mohli terminologicky podřadit pod obecný termín „dozor“ v širším slova smyslu, nelze „přezkoumání hospodaření“ ztotožňovat s „dozorem nad výkonem samostatné a přenesené působnosti územních samosprávných celků“ (tedy s dozorem v užším slova smyslu), který je  odlišným institutem založeným na jiných principech. Zatímco se dozor v užším slova smyslu, jak je vymezen v zákoně o obcích (hlava VI), v zákoně o krajích (hlava VI) a v zákoně o hlavním městě Praze (hlava X), týká právních předpisů vydaných těmito územními samosprávnými celky, jakož i dalších opatření či rozhodnutí územních samosprávných celků, přezkoumání podle zákona č. 420/2004 Sb. je zaměřeno pouze na hospodaření územních samosprávných celků, které probíhá jiným způsobem podle odlišné právní úpravy. 

 

Ministerstvo financí Dozor státu nad přezkoumáním hospodaření, které provádí krajský úřad, Magistrát hlavního města Prahy nebo auditor, tedy jiný subjekt než orgán státní správy, zabezpečuje Ministerstvo financí, do jehož věcné gesce předmětná problematika spadá. Toto ministerstvo výkon přezkoumání metodicky řídí a koordinuje jej s finanční kontrolou vykonávanou podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole). Zákon č. 320/2001 Sb. neupravuje přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků, použije se však na kontrolu hospodaření s veřejnými prostředky vykonávanou územními celky vůči příspěvkovým organizacím ve své působnosti a právnickým osobám, které zřídily.

 

5. Působnost zákona

 

Zákon se týká Zákon č. 420/2004 Sb. se vztahuje na územně samosprávné celky, kterými jsou podle Ústavy České republiky obce (včetně měst a statutárních měst) a kraje. S ohledem na zákon o hlavním městě Praze má hlavní město postavení obce i kraje, a proto se tento zákon vztahuje také na Prahu. Vztahuje se dále na jednotlivé městské části hlavního města Prahy, které v rozsahu stanoveném zákonem a Statutem hlavního města Prahy vystupují v právních vztazích svým jménem a nesou odpovědnost z těchto vztahů vyplývající a mají tedy jakousi omezenou právní subjektivitu. Hlavní město Praha svěřuje svůj majetek městským částem, které mají vlastní rozpočet, s tímto majetkem hospodaří a při nakládání s ním vykonávají práva a povinnosti vlastníka.

 

Městské částí a městské obvody Sporné by zde mohlo být to, jestli se přezkoumání podle zákona č. 420/2004 Sb. vztahuje rovněž na hospodaření městských částí a městských obvodů územně členěných statutárních měst, které zákon výslovně nezmiňuje. Z povahy věci však nemohou zůstat mimo přezkum, protože také jim může být statutem svěřen určitý majetek a oprávnění k nakládání s ním. Jelikož se na městské části a městské obvody vztahují (podle § 146 zákona o obcích) také ustanovení týkající se obcí, musí respektovat obecná pravidla hospodaření s tímto majetkem a podrobit ho přezkoumání. Ačkoli zákon č. 420/2004 Sb.  městské části a městské obvody opomíjí, neznamená to, že by se tato úprava, s ohledem na další právní předpisy (zejména zákon o obcích a zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů), neměla použít. Pokud bychom je z přezkoumání vyloučili, popřeli bychom vlastní smysl tohoto zákona spočívající v přezkoumání hospodaření s veřejnými prostředky v rámci samosprávy. V případě, že tyto městské části a městské obvody například uzavírají s auditorem smlouvu o provedení přezkoumání, uzavírají ji (vzhledem k tomu, že nemají vlastní právní subjektivitu) jménem statutárního města.

 

Svazky obcí Přezkoumání se vztahuje i na dobrovolné svazky obcí, které mohou vytvářet obce podle § 49 a násl. zákona o obcích k plnění určitých úkolů a prosazování svých společných zájmů.

 

6. Vymezení přezkoumání

 

6.1 Předmět přezkoumání

 

 

 

Co se zkoumá Podle tohoto zákona jsou přezkoumávány nejen údaje o ročním hospodaření územního celku, které jsou součástí jeho závěrečného účtu, ale dále veškeré nakládání a hospodaření s majetkem v jeho vlastnictví, resp. ve vlastnictví státu, pokud s ním hospodaří územní celek, zadávání a realizaci veřejných zakázek (s výjimkou úkonů a postupů, které podle zákona o veřejných zakázkách podléhají kontrole Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže), ručení za závazky fyzických a právnických osob (které je u obcí i krajů zákonem omezeno na taxativně vymezené případy), účetnictví vedené územním celkem nebo například zřizování věcných břemen k jeho majetku. Tyto položky jsou předmětem přezkoumání z toho důvodu, že mohou ovlivňovat celkovou podobu hospodaření územního celku.

 

Závěrečný účet Součástí závěrečného účtu je, v souladu se zákonem o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, například plnění příjmů a výdajů rozpočtu územních celků, náklady a výnosy jeho podnikatelské činnosti, prostředky ze zahraničí poskytnuté na základě mezinárodních smluv, vypořádání finančních vztahů ke státnímu rozpočtu, k rozpočtu krajů, obcí atd. Pod „prostředky ze zahraničí poskytnutými podle mezinárodních smluv“ si můžeme představit celou řadu prostředku z fondů a programů Evropské unie, jako jsou například prostředky Phare, Sapard, Ispa, z fondu soudružnosti nebo strukturálních fondů.

 

Co se sleduje Sleduje se nejen dodržování povinností stanovených zákonem o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ale také formální a věcná správnost přezkoumávaných operací a soulad hospodaření s rozpočtem. Nejdůležitější je pak samo dodržení povinnosti dát si přezkoumat hospodaření za uplynulý kalendářní rok. Tato hlediska jsou proto výrazem zásad legality, účelnosti a hospodárnosti.

 

6.2 Druhy přezkoumání

 

Přezkoumání provádí Přezkoumání může být realizováno buď auditorem nebo přezkoumávajícím orgánem. Přezkoumávající orgán provede jednorázové přezkoumání nebo dílčí přezkoumávání.

Dílčí přezkoumávání Přezkoumávající orgán postupuje obecně takovým způsobem, že v průběhu roku provádí dílčí přezkoumávání, nejprve za část a následně za zbytek roku, a to na základě stanoveného plánu. To umožňuje, jak jsem již zmínil, rovnoměrnému zatížení kontrolorů a průběžnou nápravu zjištěných nedostatků. 

 

Jednorázové přezkoumání  Přezkoumání je možné provádět také jednorázově krajským úřadem. To je však možné jen u obcí, které mají k 1. lednu roku, jehož se přezkoumání týká, méně než 800 obyvatel. Důvodem, proč je v případě těchto menších obcí ponecháno jednorázové přezkoumání a u jiných nikoli, spočívá v tom, že rozsah a složitost přezkoumávání u těchto obcí bývá menší a není problém provést ho v celém rozsahu najednou. Druhou podmínkou je vedle zmíněného počtu obyvatel obce to, že obec nevykonává hospodářskou činnost. Vzhledem k tomu, že zákon mluví o možnosti krajského úřadu uskutečnit přezkoumání jednorázově, nemají zde možnost volby tyto obce, ale právě krajský úřad. 

6.3 Přezkoumávající orgány a auditoři

 

Obce a svazky obcí Obce a dobrovolné svazky obcí mohou požádat o přezkoumání svého hospodaření krajský úřad anebo zadat přezkoumání auditorovi (osobě zapsané v seznamu auditorů u Komory auditorů České republiky) nebo auditorské společnosti (obchodní společnosti zapsané v seznamu auditorských společností vedeném Komorou auditorů ČR), jejímž jménem budou auditorské služby poskytovat konkrétní auditoři. 

 

Územně členěná statutární města Městské části a městské obvody územně členěného statutárního města si mohou stejně jako obce zvolit za přezkoumávající orgán auditora/auditorskou společnost nebo krajský úřad. Ačkoli by bylo logičtější, aby jejich přezkoumávajícím orgánem byl magistrát statutárního města (jak tomu bylo podle zákona o obcích až do 31. července 2004), bez stanovení zvláštní úpravy je na ně nezbytné použít (viz § 146 zákona o obcích) ustanovení platná pro obce.

 

Kraje a Praha  Hospodaření kraje za uplynulý rok přezkoumá v případě krajů stejně jako u hlavního města Prahy (a nově též Regionální rady regionů soudružnosti) Ministerstvo financí, ale hlavní město Praha má navíc možnost zadat přezkoumání auditorovi. Městské části hlavního města Prahy mají možnost volby mezi auditorem a Magistrátem hlavního města Prahy. Možnost volby tak mají všechny územní samosprávné celky (resp. jejich části a obvody) s výjimkou krajů.

 

Oznamovací povinnost Všechny územní celky musí požádat o přezkoumání nebo oznámit přezkoumávajícímu orgánu, že přezkoumání bude zadáno auditorovi, do 30. června každého kalendářního roku. O vlastním uzavření smlouvy s auditorem pak musí informovat bez zbytečného odkladu, nejpozději do 31. ledna následujícího roku. 

Přezkoumávajícím orgánem je pro obce a její městské části a městské obvody krajský úřad, pro kraje, hlavní město Prahu a Regionální rady regionů soudružnosti Ministerstvo financí a pro městské části hlavního města Prahy Magistrát hlavního města Prahy.

 

Nesplnění Pokud toto povinné oznámení učiněno nebylo, informuje o tom přezkoumávající orgán zastupitelstvo příslušného územního celku nebo orgán svazku obcí a přezkoumání vykoná i bez tohoto oznámení. Sankcionováno by zde nemohlo být samo porušení oznamovací povinnosti, ale jedině porušení povinnosti dát si přezkoumat hospodaření za uplynulý kalendářní rok (§ 22 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb.).

 

Smlouva s auditorem V případě, že bude přezkoumání zadáno auditorovi, uzavře s ním územní celek písemnou smlouvu o poskytnutí auditorské služby, která musí obsahovat předmět a hlediska přezkoumání, obsah zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření a lhůtu předání této zprávy. Je třeba si uvědomit, že s ohledem na zákon č. 254/2000 Sb., o auditorech, je nezbytné pod pojmem „auditor“ vidět všechny možnosti, jak může auditor své služby poskytovat, tedy nejen vlastním jménem, ale také jako společník či zaměstnanec auditorské společnosti jejím jménem nebo jako zaměstnanec auditora jeho jménem. Pokud tedy zákon mluví pouze o auditorovi a nikoli o auditorské společnosti, lze možnost uzavření smlouvy s auditorskou společností dovozovat ze speciální úpravy zákona o auditorech.

 

6.4 Výkon přezkoumání

 

Předpoklady Vlastní přezkoumání provádí buď auditoři, kteří musí splňovat předpoklady stanovené zákonem o auditorech, nebo kontroloři ve smyslu zákona č. 420/2004 Sb., tedy zaměstnanci přezkoumávajícího orgánu (Ministerstva financí, krajského úřadu nebo magistrátu), kteří jsou k výkonu přezkoumání pověřeni. Tito zaměstnanci musí splňovat podmínky stanovené tímto zákonem, co se týče jejich vzdělání, praxe a bezúhonnosti. Dalo by se říci, že se zde jedná jen o zdánlivě taxativní výčet předpokladů, protože v úvahu je třeba brát také ustanovení zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, který stanoví obecné předpoklady pro zaměstnance územního samosprávného celku, tedy i ty zaměstnance, kteří zde vystupují jako kontroloři.

Informace o začátku Obce a další kontrolované subjekty mají právo na to, aby byly nejpozději pět dnů předem informovány o zahájení kontroly a osobě kontrolora. Informace o osobě kontrolora může sloužit také k tomu, aby mohl územní celek uplatnit případnou námitku jeho podjatosti. Tu musí namítnout přezkoumávajícímu orgánu bezodkladně poté, co se  dozvěděl o skutečnostech nasvědčujících podjatosti kontrolora, například pro jeho poměr k územnímu celku nebo jeho zaměstnancům. Stejně tak musí podjatost oznámit také sám kontrolor, a to svému nadřízenému.

 

7. Práva a povinnosti 

 

Práva kontrolorů Aby měl samotný průběh kontroly stanoven jasná pravidla, jsou zákonem vymezena práva a povinnosti nejen územních celků, ale především také kontrolorů. Kontroloři mají právo vstupovat do objektů a prostorů souvisejících s předmětem přezkoumání, nahlížet do přezkoumáním dotčených písemností a vyžadovat nezbytné materiální a technické vybavení, právo na součinnost zaměstnanců a rovněž volených orgánů územních celků, poskytnutí vnitřních předpisů upravujících finanční hospodaření nebo výsledků předcházejících přezkoumání a finančních kontrol. Tato poslední oprávnění jsou stanovena v zájmu hospodárnosti a omezení duplicity již dříve provedených kontrol. K oprávnění vstupu do objektů je potřeba si uvědomit, že se s ohledem na ústavní právo nedotknutelnosti obydlí nemůže jednat o jakékoli objekty a prostory územního celku, ale jen o ty, které bezprostředně související s předmětem přezkoumání. (Přezkoumání auditorem se řídí především zákonem č. 254/2000 Sb. a směrnicemi Komory auditorů).

 

Povinnosti kontrolorů K povinnostem kontrolorů patří nejen včasné oznámení zahájení přezkoumání (popř. oznámení vlastní podjatosti), ale především řádně zjistit skutečný stav věci, šetřit práva a právem chráněné zájmy územních celků nebo zachovávat mlčenlivost o zjištěných skutečnostech. Navíc musí sestavit zprávu o výsledku přezkoumání hospodaření, která musí být objektivní, úplná a věcně i formálně správná, a také pořídit zápisy ze všech jednotlivých dílčích přezkoumání. 

 

Projednání se starostou S návrhem zprávy o výsledku přezkoumání musí mít územní celky možnost se seznámit a uplatnit k němu do 30 pracovních dnů písemné stanovisko s námitkami, které musí být prověřeny. Územním celkům musí být předáno rovněž konečné znění zprávy, které musí být projednáno se starostou (resp. primátorem, hejtmanem, stanovami určeným zástupcem dobrovolného svazku obcí či nově předsedou Regionální rady regionu soudružnosti).  

 

Dílčí zpráva Zákon nestanoví kontrolorovi povinnost předložit územním celkům zprávu z dílčích přezkoumávání. V zájmu průběžného odstraňování zjištěných nedostatků je však povinen předložit územnímu celku zápisy z dílčích jednání. 

 

Zpráva o výsledku hospodaření Zpráva o výsledku hospodaření musí obsahovat vedle takových samozřejmostí jako je označení územního celku nebo kontrolorů, doklady, ze kterých se vycházelo, nebo závěr z přezkoumání. Ten obsahuje popis toho, zda byly zjištěny chyby a pokud ano (nejedná-li se jen o drobnosti), jestli spočívaly v porušení rozpočtové kázně, neúplnosti účetnictví, pozměňování záznamů nebo v tom, že nebyly řádně vytvořeny podmínky pro přezkoumání. Součástí zprávy musí být dále například upozornění na případná rizika a přílohu tvoří stanovisko územního celku k návrhu zprávy. 

 

Práva územního celku Územní celky mají vedle možnosti uplatňovat námitky podjatosti (bezodkladně po zjištění), právo být informovány předem o začátku kontroly nebo o přibraných osobách, které může přezkoumávající orgán přibrat jako znalce nebo jiné odborné experty v zájmu posouzení určité odborné problematiky. Dále mohou podat (do 30 pracovních dnů) námitky v písemném stanovisku k návrhu zprávy o výsledku hospodaření a tyto námitky musí kontrolor s územními celky projednat.

 

Povinnosti územního celku Územní celek je povinen, na žádost kontrolorů, umožnit jim a přibraným osobám vstup do svých objektů a prostor, zajistit jim vybavení, materiální a technické zabezpečení a vytvořit další podmínky k uskutečnění přezkoumání a realizaci práv kontrolorů. Dále je povinen přijmout opatření k nápravě chyb a nedostatků uvedených nejen ve zprávě o výsledku přezkoumání hospodaření, ale i v zápisu z dílčího přezkoumávání.

 

Další povinnosti Osobami povinnými poskytnout součinnost mohou být fyzické a právnické osoby, které pro územní celek dodaly určité zboží, práce nebo služby (plní například určité veřejné zakázky). Tyto osoby jsou povinny na vyžádání kontrolora předložit doklady potřebné k ověření příslušné operace. Mohou jimi být také územním celkem zřízené příspěvkové organizace, u kterých je kontrolováno hospodaření a nakládání s majetkem a příspěvky, které jim poskytl územní celek. 

 

 

8. Náprava a sankce

 

Opatření k nápravě Jak jsem se již zmínil v úvodu, do výkonu samosprávy územních celků může být zasahováno jen v minimální míře a pouze v případech stanovených zákonem. Opatření k nápravě chyb a nedostatků proto nepřijímá nikdo jiný než sám přezkoumávaný územní celek. Otázku, kdo konkrétní opatření k nápravě přijme, bude možné zodpovědět podle toho, jakého charakteru přijímané opatření bude, tedy do pravomoci kterého orgánu územního celku bude spadat. Pokud by bylo přijato opatření v samostatné působnosti, které není výkonem vyhrazené pravomoci žádného orgánu, byla by k jeho provedení oprávněna rada, pokud by si to nevyhradilo zastupitelstvo. 

 

Povinnost přezkoumávaného subjektu Opatření k nápravě musí územní celek přijmout a podat o tom informaci příslušnému přezkoumávajícímu orgánu do 15 dnů od projednání zprávy o výsledku hospodaření spolu se závěrečným účtem, jehož je tato zpráva součástí. (Projednat je musí zastupitelstvo územního celku do 30. června následujícího roku.) Rovněž musí uvést přezkoumávajícímu orgánu lhůtu, ve kterém mu podá písemnou zprávu o plnění  přijatých opatření.

 

Pokuty dle tohoto zákona  Zákon vymezuje také celou řadu sankcí v podobě pořádkových pokut, a to až do výše 50 000 Kč, pro územní celky, jejich příspěvkové organizace nebo osoby povinné poskytnout součinnost. Řízení o pokutě, ve kterém se přihlíží zejména ke stupni závažnosti a rozsahu následků, které porušení právní povinnosti způsobilo nebo mohlo způsobit, vede příslušný přezkoumávající orgán.

 

Další pokuty Sankce je potřeba hledat nejen zde, ale také například v zákoně o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, podle kterého může být uložena pokuta až 1 milion Kč za porušení povinnosti dát si přezkoumat hospodaření za uplynulý kalendářní rok.

 

Sankce kontrolorům Auditorům hrozí za porušení jejich povinností vyplývajících především ze zákona o auditorech, profesních předpisů nebo auditorských směrnic pokuty, nebo také pozastavení oprávnění k poskytování auditorských služeb či vyškrtnutí ze seznamu auditorů. Kontrolorům, kteří jsou v zaměstnaneckém poměru k přezkoumávajícímu orgánu, mohou být za porušení jejich povinností stanoveny příslušné postihy dle pracovněprávních nebo dokonce trestněprávních předpisů.

 

9. Vztah zákona č. 420/2004 Sb. a správního řádu

 

Působnost správního řádu Současný správní řád, zákon č. 500/2004 Sb., ve znění zákona č. 413/2005 Sb., se vztahuje nejen na správní řízení jako takové, ale na veškerý výkon vrchnostenské veřejné správy, tedy na všechny případy, kdy správní orgán působní vrchnostensky (v nerovném, nadřazeném postavení) vůči adresátům veřejné správy. Je zde třeba zdůraznit § 1 odst. 2 správního řádu, který stanoví, že se správní řád nebo jeho jednotlivá ustanovení použijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup. I v případě, když by byl správní řád (resp. obecné předpisy o správním řízení) určitým zákonem výslovně vyloučen bez náhrady, je třeba jej s ohledem na judikaturu Ústavního soudu ČR stejně použít, protože musí být dodržen princip, že státní moc lze vykonávat jen v případech, mezích a způsobem stanoveným zákonem (viz čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky, resp. čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). 

 

Vyloučení obecných předpisů o správním řízení Přestože zákon o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků stanoví v § 21 odst. 1, že se na postup podle tohoto zákona nevztahují, s výjimkou řízení o pořádkové pokutě, obecné předpisy o správním řízení, neznamená to, že by se správní řád vůbec nepoužil. Pod obecnými předpisy o správním řízení bylo třeba rozumět celý předchozí správní řád (zákon č. 71/1967 Sb.), který upravoval pouze samotné správní řízení, v případě současného správního řádu se však jedná pouze o jeho část druhou a třetí (zbylé části správního řádu nelze označit za obecné předpisy o správním řízení). Znamená to tedy, že není vyloučena především část první (základní zásady činnosti správních orgánů) a část čtvrtá správního řádu (dopadající na další úkony ve veřejné správě, mimo jiné rovněž na úkony prováděné v rámci kontroly).

 

 

Základní zásady Na výkon kontrolní činnosti (ať už podle zákona o státní kontrole, zákona o finanční kontrole ve veřejné správě nebo zákona o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků) se uplatní bezesporu základní zásady činnosti správních orgánů podle § 2 až 8 správního řádu. Tyto zásady by se podle § 177 odst. 1 správního řádu použily při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon správní řád vyloučí, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje. Některé zásady zmiňuje i sám zákon č. 420/2004 Sb. jako například zásadu zjistit skutečný stav věci v § 6 odst. 3 písm. b) nebo zásadu ochrany práv a chráněných zájmů územního celku, jeho zaměstnanců a členů jeho volených orgánů v § 6 odst. 3 písm. c). Respektovat je však nezbytné také zásady další (plynoucí přímo ze správního řádu), a to například zásadu zákonnosti (nutnost dodržovat ustanovení tuzemských právních přepisů i mezinárodních smluv, které jsou součástí právního řádu ČR), zásadu proporcionality (možnost zasahovat do práv jiných osob pouze způsobem přiměřeným okolnostem daného případu), zásadu ochrany veřejného zájmu, zásadu součinnosti (jak kontrolních orgánů a kontrolovaných osob, tak také kontrolních orgánů mezi sebou) nebo zásadu rychlosti a hospodárnosti (aby nedocházelo ke zbytečným průtahům a nákladům).   

 

Část čtvrtá správního řádu Podle části čtvrté správního řádu (§ 154 a násl.) se postupuje v případě, když není vedeno „formální“ správní řízení, ale jsou prováděny jiné úkony ve veřejné správě. Podle § 154 správního řádu se pak na tyto úkony uplatní obdobně a přiměřeně další ustanovení správního řádu, jako jsou například ustanovení týkající se příslušnosti správních orgánů, vyloučení úředních osob pro podjatost, jednacího jazyka, doručování, počítání času apod. Pokud by se tedy například doručovala zpráva o výsledku přezkoumávání hospodaření nebo další písemnosti, použil by se zde obdobně § 19 správního řádu, a to především jeho odstavec 6. I když není výslovně stanoveno, že se zde musí doručovat doporučeně na dodejku nebo do vlastních rukou, bylo by to z povahy věci vhodné, protože § 7 zákona č. 420/2004 Sb. výslovně zakotvuje právo územního celku být s touto zprávou a s dalšími skutečnostmi seznámen. Doručení na dodejku by pak průkazným způsobem doložilo, že tato zákonná podmínky byla splněna.

 Pořádková pokuta  V případě řízení o uložení pokuty není pochyb o tom, že musí být vedeno podle správního řádu. To se projeví například v otázce doručování (rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty se musí podle § 19 odst. 4 správního řádu doručovat do vlastních rukou), náležitostí rozhodnutí (§ 67 a násl. správního řádu), možnosti  uplatnit opravné prostředky (§ 81 a násl. správního řádu) apod. Při samotném vybírání a vymáhání pokuty se postupuje (rovněž v souladu s § 106 správního řádu) podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů. 

 

10. Novelizace zákona č. 420/2004 Sb. a zkušenosti s jeho aplikací

 

Absence zásadních nedostatků Ačkoli zákon o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků nabyl účinnosti teprve 1. srpna 2004, byly k němu přijaty již dvě novely. V obou případech však nešlo o změny nijak zásadní a nejednalo se ani o novely, které by byly přijaty pouze kvůli zákonu č. 420/2004 Sb. (byly přijaty v souvislosti s novou právní úpravou v jiné oblasti a s jejím promítnutím do dalších právních předpisů). Dosavadní zkušenosti s tímto zákonem nelze hodnotit nijak zásadně negativně. Samozřejmě, že každá nová právní úprava přináší zpočátku určité rozpaky a pochybnosti o tom, jestli je právě toto řešení to nejlepší možné, ale obecně nelze říci, že by zákon č. 420/2004 Sb. způsoboval v praxi nějaké zásadní problémy a byla by nezbytná jeho rozsáhlá úprava či přepracování. Naopak tento zákon přinesl jasnější a přesnější pravidla výkonu přezkoumání, která byla dříve upravena zcela nedostatečně, a přispěl k větší pečlivosti v oblasti účetnictví územních celků. 

 

Novely Novely zákona č. 420/2004 byly provedeny zákonem č. 413/2005 Sb. a zákonem č. 138/2006 Sb. Právní novela souvisela s přijetím nového zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti (zákona č. 412/2005 Sb., účinného od 1. ledna 2006), který provedl změnu v terminologii a na místo utajovaných „skutečností“ začal ve stejné souvislosti hovořit o utajovaných „informacích“. Tato změna se pak promítla rovněž do § 6 odst. 1 zákona o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků. Druhá novela reagovala na zásadnější změnu v zákoně č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje. Od 1. července 2007 se totiž změnilo postavení Regionálních rad regionů soudružnosti, které získaly právní subjektivitu (viz § 15 odst. 2 zákona o podpoře regionálního rozvoje). Tyto regionální rady tím získaly možnost hospodařit podle vlastního rozpočtu za podmínek stanovených zvláštními právními předpisy. Jejich hospodaření pak přezkoumává Ministerstvo financí a postupuje přitom také podle zákona č. 420/2004 Sb. (což bylo promítnuto do jeho § 1 a § 11).

 

11. Závěr

 

Cíl článku Cílem tohoto článku bylo nejen vymezení postavení zákona o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků v našem právním řádu, popř. jeho vztah k souvisejícím předpisům, ale také popis jeho základních principů a možností, které územním celkům v otázce přezkoumání hospodaření nabízí. Poměrně jasný je například výčet jednotlivých práv a povinností dotčených subjektů, méně jasné už je ale to, co zákon přímo nezmiňuje, a co je třeba dovozovat z ustanovení jiných zákonů. Sem patří především problematika působnosti tohoto zákona na městské části a městské obvody územně členěných statutárním měst, možnosti sankcí podle dalších předpisů nebo vztah k dozoru nad výkonem přenesené působnosti. Opomenout nebylo možné ani vztah zákona č. 420/2004 Sb. k současnému správnímu řádu, který se uplatí nejen ve vztahu k pořádkové pokutě, ačkoli by to z § 21 zákona č. 420/2004 Sb. nemuselo být na právní pohled zřejmé. S ohledem na čtyřletou účinnost zákona o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků pak byly shrnuty první reakce na tento zákon a popsány novelizace, které se jej (byť pouze dílčím způsobem) dotýkaly. 

 

 

 JUDr. Mgr. Luboš Jemelka je právník a politolog, přednáší na CEVRO Institutu a pravidelně publikuje zejména k problematice správního práva.