Bezpečnostní strategie státu: jak definovat hrozby a hodnotit rizika?

27. duben 2011   Autor :  Jan Jireš

V průběhu 20. století dramaticky expandovala role státu v řadě oblastí, ve kterých se dříve neangažoval. Stát převzal pod svou kuratelu ekonomickou, sociální, zdravotní i kulturní agendu.

Tradiční role státu v zajišťování obrany a bezpečnosti přesto zůstala na prominentním místě mezi úkoly, které má na starosti. Především v Evropě se dnes sice zdá, že občané považují roli státu ve vyplácení sociálních podpor či důchodů za důležitější než jeho povinnosti v oblasti obrany a bezpečnosti, přesto si bezpečnostní agenda zachovává v alespoň jednom ohledu prominentní postavení: na tom, že jde primárně o doménu státu, se shodují téměř všechny politické proudy napříč ideologickým spektrem: konzervativci, sociální demokraté i velká většina liberálů.

 

Stejně jako veřejné politiky v ostatních tematických oblastech není ani bezpečnostní politika státu důsledně racionálním procesem. Racionalistický model rozhodování v praxi naráží na řadu nepřekonatelných problémů: nedostatek informací, nedostatečné schopnosti rozhodovatelů, časový tlak, skupinové a osobní zájmy. Přesto může racionalistický model sloužit alespoň jako ideální cíl, ke kterému se v praxi více či méně přibližujeme.

 

Konkrétní kroky a opatření bezpečnostní politiky (tvorba schopností a kapacit, institucionální uspořádání bezpečnostního systému státu) by se správně měly odvíjet od vymezení bezpečnostních zájmů státu, analýzy bezpečnostního prostředí, zhodnocení zdrojů, které má stát k dispozici, identifikace bezpečnostních hrozeb a vyhodnocení jejich pravděpodobných dopadů.

K tomuto účelu slouží vládní koncepční dokumenty, které jsou pravidelně novelizovány a které slouží jako zadání jednotlivým státním institucím zodpovědným za zajišťování bezpečnosti. Nejvýznamnější úlohu zde hraje národní bezpečnostní strategie.

 

Platné znění Bezpečnostní strategie ČR pochází z roku 2003. Za uplynulých sedm let přitom došlo v bezpečnostním prostředí i v mezinárodních organizacích, kterých je Česká republika členem, k významným změnám. V rámci NATO a EU byly přijaty nové koncepční dokumenty, které věnují větší pozornost novým typům hrozeb a hlásí se k novým formám a nástrojům bezpečnostní politiky.

S cílem reagovat na tento vývoj a posílit relevanci českých bezpečnostních dokumentů rozhodla koncem loňského roku Bezpečnostní rada státu, že Bezpečnostní strategie ČR bude novelizována. Tento proces již probíhá a má být dokončen zhruba do poloviny roku 2011.

 

 

 

Definice hrozeb a hodnocení rizik

Významnou součástí každé bezpečnostní strategie je vymezení a zhodnocení hrozeb, kterým země čelí a kvůli kterým musí vytvářet či posilovat specifické schopnosti a nástroje své bezpečnostní politiky. Tabulka na straně 12 shrnuje takové „katalogy hrozeb“ uvedené v bezpečnostních strategiích vybraných zemí a mezinárodních organizací, relevantních pro tvorbu české bezpečnostní politiky.

 

S identifikací hrozeb ve vládních bezpečnostních dokumentech však souvisí řada kontroverzí a dilemat:

 

• Měla by bezpečnostní strategie oddělovat identifikaci hrozeb, tedy prostý popis bezpečnostního prostředí, od hodnocení rizik, tedy zvážení pravděpodobnosti realizace hrozeb a závažnosti jejich dopadů? Pokud ne, znamená to, že všechny hrozby uvedené ve strategii považujeme za (stejně) vysoce závažné a trvale aktuální? Jak potom naložit s hierarchizací hrozeb a následným zacílením bezpečnostní politiky, když víme, že existují vysoce pravděpodobné hrozby s relativně málo závažnými dopady (povodně), ale zároveň i velmi málo pravděpodobné hrozby s vysoce závažnými dopady (útok zbraněmi hromadného ničení)? Mnoho zahraničních bezpečnostních strategií rozlišení mezi identifikací hrozeb a hodnocením jejich dopadů obsahuje. Identifikace hrozeb může mít popisný charakter, ale teprve hodnocení rizik, spojených s těmito hrozbami, určuje tvorbu nástrojů bezpečnostní politiky a alokaci zdrojů. Například v tabulce uvedený přehled z britské bezpečnostní strategie není jen popisným seznamem existujících hrozeb, ale právě hodnocením rizik, tedy zvážením důležitosti hrozeb s ohledem na pravděpodobnost jejich uskutečnění a závažnost jejich dopadů.

 

• Jak se v bezpečnostní strategii vyhnout nebezpečí „sebenaplňujících se proroctví“? Má dokument kromě všeobecně známých hrozeb uvádět i takové, kterých se opravdu bojíme a které možná právě proto všeobecně známé nejsou? Pokud tak učiníme, neříkáme o sobě našim případným nepřátelům více, než je záhodno? Když píšeme bezpečnostní dokumenty a tvoříme bezpečnostní politiku, nepodílíme se tím na spoluvytváření samotného bezpečnostního prostředí?

 

• Má být výčet hrozeb v bezpečnostní strategii spíše stručný a výběrový, nebo se má naopak snažit o úplnost a pokrývat co nejširší škálu hrozeb včetně takových, které nejsou pro bezpečnostní politiku země s ohledem na její zájmy a kapacity příliš relevantní?

 

• Jak se vyhnout přehnané „sekuritizaci“ těch oblastí sociální reality, kde je to nevhodné, a riskovat tím neudržitelné zvyšování výdajů na bezpečnostní politiku, nebo dokonce ohrožení občanských práv a svobod, ale zároveň nezanedbat skutečně reálné a závažné hrozby?

 

• Co by mělo být hlavním „referenčním objektem“ bezpečnosti? Stát, společnost, nebo dokonce jednotlivec? Co by případný posun od státu ke společnosti a jednotlivci (tedy posun od „security“ k „safety“ a od „obrany“ k „ochraně“) znamenal pro podobu bezpečnostního systému země a pro stanovování priorit v alokaci zdrojů na bezpečnostní politiku?

 

 

 

Iluze absolutní bezpečnosti

Řešení těchto otázek je obtížné a vždy jen dočasné. Nelze přitom spoléhat na technokraticko-racionalistický přístup, protože otázky mají výsostně politickou povahu a odpověď na ně se odvíjí teprve od vymezení hodnot (a z nich vyplývajících zájmů), které daná společnost vyznává.

 

V každém případě by rozumná bezpečnostní strategie měla veřejnosti sdělovat, že zajištění absolutní bezpečnosti není v praxi možné, že společnost musí akceptovat určitý stupeň nejistoty a ohrožení a že zajišťování bezpečnosti s sebou vždy nese závažná morální i praktická (právní, ekonomická) dilemata. Některé hrozby, byť reálné, se zkrátka ani nevyplatí důsledně konfrontovat, protože by to znamenalo neakceptovatelné náklady v podobě nutnosti obětovat jiné cenné hodnoty, ať už jde o veřejné finance nebo občanská práva a osobní svobody. Z tohoto důvodu je nutností kompetentní veřejná diskuse o východiscích, cílech a prostředcích bezpečnostní politiky.

 

Možným řešením tohoto problému je systematické zvyšování „odolnosti“ (resilience) společnosti, tedy její schopnosti vyrovnat se jak s vědomím toho, že hrozbám nelze zcela zabránit, tak v případě realizace hrozby i s odstraněním jejích následků.