Co s tím, když se porušují ústavní zvyklosti? Vždy je možné změnit Ústavu …

30.duben 2014   Autor :  Marek Antoš

Nejstarší psaná ústava na světě, která se stále používá, je Ústava Spojených států amerických. Mezi přednosti, pro které bývá ceněna, patří stručnost. Také naše Ústava je relativně stručná, čehož bychom si měli vážit. Logickým důsledkem však je, že v ní nenajdeme odpovědi na všechny své otázky a pravidla pro všechny představitelné situace, ale jen základní rámec, který je třeba vykládat v dobré víře a v zájmu řádného fungování systému. Pojivem, které ústavní systém drží dohromady, jsou ústavní zvyklosti.

V základech státovědy se rozlišují dva základní modely demokratického vládnutí. Prvním z nich je prezidentská forma vlády, ve které se uplatňuje přísná dělba moci, což znamená, že výkonná moc náleží prezidentovi, který se při jejím výkonu nemusí tolik ohlížet na parlament. Vláda v našem slova smyslu neexistuje, pouze jakýsi kabinet prezidentových pomocníků /ministrů, a k vládnutí není třeba důvěra parlamentu. To je také základní odlišností druhého modelu: v parlamentní formě vláda nezbytně potřebuje důvěru parlamentu, jinak vládnout nemůže. Totéž platí o její poloprezidentské modifikaci, v níž je sice postavení prezidenta posíleno, ale vztah mezi vládou a parlamentem zůstává nedotčen.

Ústava České republiky vychází z parlamentní formy vlády. V důsledku zavedení přímé volby prezidenta se sice objevují názory, že mohlo dojít k posunu směrem k poloprezidentské formě, a byť nejsou převažující, je možné je brát jako podnět k diskuzi. O tom, že by snad byla zavedena prezidentská forma, však nikdo nemluví, a Ústava je stále zcela jednoznačná v tom, že vláda musí mít důvěru Poslanecké sněmovny.

Koho má prezident jmenovat předsedou vlády, Ústava bezprostředně neupravuje. V době opoziční smlouvy se sice Miloš Zeman a Václav Klaus, tehdy v rolích vůdců dvou největších stran, domluvili na tom, že by bylo dobré prezidenta omezit a předepsat mu jasná pravidla, koho musí jmenovat, jimi navržená změna Ústavy však neprošla. Myslím, že je to tak správné: nelze předvídat všechny možné politické situace, a proto má mít prezident jistou volnost. V dosavadní historii to nečinilo problém a prezidenti předsedou vlády jmenovali osobu, která měla reálnou naději důvěru Sněmovny získat. Je přitom zjevné, že to vždy nebyla osoba či vláda jim právě nejbližší. Vzpomeňme Václava Havla, který jmenoval opozičně-smluvní vládu Miloše Zemana, kterou si rozhodně nepřál, nebo Václava Klause, který po demisi premiéra Špidly vprostřed volebního období jmenoval premiérem Stanislava Grosse (a následně ještě Jiřího Paroubka). Prezidenti tak činili, protože měli oprávněný pocit, že tak činit mají, resp. musí. Přestože by si dozajista přáli jinou vládu, která by jim byla bližší, nemohli vzdorovat většině v Poslanecké sněmovně. Svým chováním postupně vytvořili ústavní zvyklost.

O tom, nakolik jsou ústavní zvyklosti závazné, lze vést spory. Náš Ústavní soud je ve své judikatuře považuje za součást ústavního práva a neváhá je při interpretaci ústavy aplikovat, v tomto smyslu tedy závazné jsou. Ve Spojeném království se jim formální závaznost nepřiznává, což znamená, že je nelze vynutit soudní cestou, jejich neformální závaznost je však nezpochybnitelná. Pokud se přesto někdo vzepře a začne je porušovat, odpovědí je jednoznačné zakotvení dotyčné zvyklosti ve formě zákona. Typickým příkladem je spor z počátku 20. století, kdy se nevolená Sněmovna lordů rozhodla vetovat finanční a daňové zákony, které tvořily součást volebního programu vítězných liberálů, přestože ústavní zvyklost velela, že v těchto otázkách volené Dolní sněmovně vzdorovat nemá. Výsledkem krize bylo přijetí zákona o parlamentu z roku 1911, který toto pravidlo jasně zakotvil a kompetenci Sněmovny lordů do budoucna výrazně omezil. Podobná reakce by jistě přišla, kdyby si dnes najednou britská královna vzpomněla na své kompetence absolutistického monarchy, v teorii stále platné, a chtěla je začít uplatňovat.

Pokud se tedy prezident republiky rozhodl ignorovat ústavní principy dělby moci a jmenoval vládu bez ohledu na to, jakou měla šanci na získání důvěry ve Sněmovně, porušil existující ústavní zvyklost. Vloni v létě tím vzbudil řadu vzrušených reakcí, postupně však zapadaly prachem. Potenciální problém však zůstává. Možným řešením, a také reakcí Parlamentu na porušení ústavní zvyklosti, by byla taková změna Ústavy, která by prezidentské kompetence při jmenování vlády zpřesnila, případně výrazně omezila. Pro inspiraci není třeba chodit daleko: nabízí se německý model, kde se předseda vlády (kancléř) přímo volí v parlamentu, takže prezident nemá prostor pro uvážení. Současně s touto změnou by pak bylo možné zavést – rovněž po německém vzoru – i koncepci konstruktivní vyjádření nedůvěry vládě, která znamená, že chce-li se parlament vlády zbavit, musí současně s tím najít dostatek hlasů pro zvolení nového předsedy vlády. Výhodou je vyšší stabilita vlád, o kterou v minulosti řada politických stran usilovala.

Naše Ústava by si ostatně vůbec zasloužila „vyčištění“ a třeba i rozsáhlejší změnu. Kvůli navýsost politické povaze ústavních změn je však málo pravděpodobné, že by se pro takovou komplexní novelu podařilo najít potřebnou většinu v obou komorách Parlamentu.