„Hospodářská vyváženost smlouvy“ – nový regulační nástroj v rukách veřejné správy

31.březen 2016   Autor :  Miroslav Sylla

Pro regulaci ekonomiky se pochopitelně jako nejvhodnější nástroj nabízí právní předpisy. Jednotlivá odvětví hospodářství, v nichž se regulace uplatňují, se přitom vzájemně inspirují, a tak se brzy regulační nástroj vzniklý např. v dopravě objeví v energetice a naopak.

Dotovaná versus nedotovaná doprava

V podstatě se jedná nejprve o to, že veřejná doprava je v ČR (i v jiných státech EU) rozsáhle dotována. Poslední dostupné údaje za rok 2014 pro ČR uvádějí více než 19,4 mld. Kč. Přitom jde o trend vzrůstající – srovnatelná výše dotací v roce 2005 činila 11,3 mld. Kč.1 Přesto se za této situace ještě najdou podnikatelské subjekty, které hodlají osobní dopravu provozovat jako podnikání bez dotací. A z toho plyne obava veřejné správy, která hodlá ochránit „svou“ dotovanou dopravu před podnikáním. Pomocí no­vé­ho instrumentu posuzování „hospodářské vyváženosti smlouvy o veřejných službách“ se tak veřejná správa snaží zabránit tomu, aby podnikatelé svými aktivitami nekonkurovali dotované dopravě, aby nenarušovali onu „hospodářskou vyváženost“ smluv o poskytování dotací. 

Tento popis se vám může zdát neuvěřitelný, a tak se podívejme na podrobnosti – tedy na to, jak je tento nový regulační princip vyjádřen v právu EU a jak se připravuje jeho uchopení v právu ČR.

Právní úprava EU

Nejprve připomeňme rámec daný primárním právem. Podle Čl. 107 Smlouvy o fungování Evropské unie jsou podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.

Podle zvláštního ustanovení pro dopravu v Čl. 93 SFEU jsou ovšem se Smlou­vami slučitelné podpory odpovídající potřebě koordinovat dopravu a náhrady za určitá plnění související s pojmem veřejné služby.

Z ustanovení Čl. 93 SFEU vychází právní úprava pro­ve­dená v Nařízení Evropského par­lamentu a Rady č. 1370/2007, o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici. Podle tohoto nařízení členské státy poskytují dotace („kom­pen­za­ce“) dopravcům na základě smluv o veřejných službách v přepravě cestujících. 

Z citovaného ustanovení Čl. 93 SFEU dále vychází i právní úprava EU provedená ve Směrnici Evropského parlamentu a Rady 2012/34 EU, o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru. Směrnice provádí Čl. 91 SFEU mimo jiné tím, že stanoví podmínky, za nichž mohou dopravci z členských států užívat železniční infrastrukturu všech členských států. 

Směrnice takto nejprve zavádí (Čl. 10) právo na přístup železničních podni­ků k železniční infrastruktuře ­členských států. Následně pak dává členským ­státům oprávnění toto právo omezit (Čl. 11). 

Takto se dostáváme ke vzniku zkoumaného regulačního institutu. Zjednodušeně řečeno – členské státy mohou (nikoliv „musí“!) podle Směrnice zakázat nástup cestujících do mezinárodního vlaku, pokud by to ohrožovalo jimi (jednotlivými členskými státy) dotovanou vnitrostátní dopravu. Slovy Směrnice, když by nástup a výstup cestujících „ohrozil hospodářskou vyváženost smlouvy na veřejné služby“. 

Zdálo by se, že se jedná o vcelku parciální záležitost. Nicméně výsledek budí pozornost svou neotřesitelnou „logikou“. Nedotovaný mezinárodní osobní vlak může vyjet do jiného státu „jednotného železničního prostoru“, ale cestující z vlaku vystoupit a do něj nastoupit nesmí, když je zde v souladu s Čl. 93 SFEU provozována doprava dotovaná na základě smlouvy o veřejných službách.

 O tom, že asi nepůjde v praxi o okrajovou záležitost, svědčí i rozsáhlá právní úprava rozhodování úřadů o tom, zda byla či nebyla porušena ona „hospodářská vyváženost smlouvy o veřejných službách“. Tato úprava je provedena v ustanovení Čl. 11 Směrnice. Zavádí se rozhodování regulačního úřadu v této věci. Upravují se kritéria jeho rozhodování („objektivní hospodářská analýza“ sic!), stanoví se aktivní legitimace k podání žádosti o posouzení, povinnost poskytnout regulačnímu úřadu informace atd. 

Úřední rozhodování

Že patrně nepůjde o okrajovou záležitost, napovídá i fakt, že na základě ustanovení Čl. 11 odst. 4 Směrnice bylo přijato zvláštní prováděcí nařízení Komise č. 869/2014 (EU), o nových službách v osobní železniční dopravě. Postup jeho přijetí je komitologickou lahůdkou pro zasvěcené (Čl. 291 SFEU), která by zasloužila zvláštního zkoumání. 

Podle tohoto prováděcího nařízení (tedy podle přímo použitelného právního předpisu EU) regulační úřad provede především „test hospodářské vyváženosti“. Hospodářská vyváženost smlouvy o veřejných službách se pak považuje za ohroženou, jestliže navrhovaná nová služba má „podstatný negativní dopad“ na:

— ziskovost služeb provozovaných na základě smlouvy o veřejných službách 

— nebo se jím zvýší výdaje na dotace ze strany veřejné správy (v ČR ze strany státu a krajů). 

Tedy ne že by veřejná správa uvítala, že podnikatel chce bez dotací zajistit to, co ona dosud dotuje, a přizpůsobila by tomu svůj dotační systém. Naopak, takto obtěžujícího podnikatele je třeba zastavit. Ať si jeho vlaky jezdí, ale nastupovat a vystupovat do nich lidé nebudou, kazilo by nám to dotační systém. Uvažování opravdu hodné EU. 

Vidíme tedy, že na úrovni EU se takto zrodil nový regulační nástroj tentokrát v oblasti železniční osobní dopravy. Členské státy mohou omezit mezinárodní osobní dopravu, kdyby jim narušovala „hospodářskou vyváženost smluv“, které zakládají dotování jejich vnitrostátní dopravy. K tomu se stanoví nové pravomoci veřejné správy, je zřízen nový úřad a je vydán prováděcí předpis o testu „hospodářské vyváženosti“ atd. 

Dále se podíváme, jak to vypadá s implementací tohoto nástroje do práva ČR. 

Navrhovaná právní úprava v ČR 

Parlamentem je aktuálně projednávána novela zákona o dráhách.2 Jde o implementační novelu právě ke shora uvedené směrnici Evropského parlamentu a Rady 2012/34 EU, o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru.

Návrh nejprve implementuje popsaná ustanovení Směrnice ohledně konkurence mezinárodní dopravy s dotovanou dopravou vnitrostátní. Nepřekvapí nás pak, že návrh tak musí počítat i s vytvořením nového regulačního úřadu, který bude mimo jiné posuzovat onu „hospodářskou vyváženost smlouvy“. Půjde o nový ústřední orgán státní správy s názvem „Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře“. Bude již čtrnáctým úřadem tohoto typu (vedle ministerstev) v ČR. 

Podle navrhovaného ustanovení § 34d úřad rozhodne, zda může být osobní drážní dopravou překračující státní hranici České republiky a provozovanou bez smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících ohrožena hospodářská vyváženost osobní drážní dopravy provozované na základě smlouvy o veřejných službách. Až potud vcelku nic, co bychom po prostudování právní úpravy EU nemohli očekávat. 

Avšak navrhovaná úprava v ČR jde dál. Když nám EU nabídla do rukou veřejné správy takový regulační instrument, proč ho nepoužít i vnitrostátně. Tedy návrh novely předpokládá, že ona „hospodářská vyváženost“ nebude posuzována jen při konkurenci dotované vnitrostátní dopravy s nedotovanou mezinárodní dopravou. I když se to nezdá možné, je navrhováno, že bude tento institut použit i pro dopravu vnitrostátní. 

To znamená, že i v případě čistě vnitrostátní dopravy v ČR by nový úřad provedl test „hospodářské vyváženosti“. V případě, že by úřad zjistil, že doprava dotovaná na základě smlouvy o veřejných službách je „ohrožena“ dopravou nedotovanou vydá o tom rozhodnutí. Podnikateli, který hodlal provozovat nedotovanou dopravu, pak nebude přidělena kapacita dráhy k provozování dopravy nebo mu bude úředně zabráněno v nástupu a výstupu cestujících do jeho vnitrostátního vlaku. 

Závěr 

Zavedení kritéria „hospodářské vyváženosti smlouvy“ pro vyloučení nedotované mezinárodní železniční dopravy na úrovni EU se patrně autorům jeví jako „úlitba“ za jisté otevření trhu, respektive přístupu k železniční infrastruktuře. Dokonce možná úlitba celkem okrajová. Naplňuje jejich představy o takzvané „regulované hospodářské soutěži“. „Soutěž, ale soutěž regulovaná, tj. omezená státními zásahy a sledující i jiné, veřejně prospěšné cíle, než pouze dosažení zisku“ – jak lapidárně vyjadřuje bruselské úvahy i tuzemská důvodová zpráva k návrhu zákona. 

Rozšíření zkoumaného institutu tak, že při konkurenci vnitrostátní dopravy nedotované s dopravou dotovanou bude dána přednost dopravě dotované, je dalším logickým krokem v regulačním řetězci a ve vztahu k právu EU je přesahující implementací. Na to, že jde o přesahující implementaci, poukazuje ostatně i již citovaná důvodová zpráva.

Nezbývá než sledovat, jak tento návrh v legislativním procesu dopadne. Samotný nový regulační institut „hospodářská vyváženost smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících“ ČR vůbec použít nemusí ani pro případ konkurence mezinárodní a dotované vnitrostátní dopravy. Právo EU dává pouze možnost takového využití. 

S ještě větším zájmem budeme sledovat, kdy se podobný regulační institut objeví v dalších dotovaných odvětvích.