Města lze plánovat i soukromě

  Vedl rozhovor :  Marek Hudík

O územním plánování, soukromých městech v teorii i praxi, vyvlastňování ve veřejném zájmu, metru, které vydělává, a vládě jako špatném hospodáři s profesorem Anderssonem z Nottingham University Business School v Číně.

Profesore Anderssone, získal jste doktorát z územního plánování, nicméně později jste svůj zájem přesunul více k ekonomii. Čím vás ekonomie oslovila?

Mám poněkud nezvyklé vzdělání. Na univerzitě jsem nejdříve studoval aplikovanou statistiku, vesměs kvůli tomu, že mi bylo řečeno, že získám dovednost ceněnou na trhu práce a zároveň to bude užitečné pro mé případné další studium. Poté jsem se zapsal do programu územního plánování na Royal Institute of Technology ve Stockholmu, jelikož se jednalo o multidisciplinární program s celou řadou specializací. Vedoucí mé doktorské práce se specializoval na ekonomii měst a obcí, ale na katedře byli také dopravní inženýři, urbanisté, geografové a ekonomové věnující se dopravě. Lze tedy říci, že jsem se věnoval tzv. prostorové ekonomii. A je trochu paradoxní, že právě na katedře regionálního plánování jsem se poprvé setkal s knihami a články, které mne přivedly ke studiu rakouských a institucionálních přístupů k ekonomickým problémům. Ekonomové věnující se regionálnímu plánování často nemají blízko k těmto protržním směrům myšlení. Pamatuji si, že velký dojem na mne udělala kniha Jamese Buchanana a Gordona Tullocka Calculus of Consent, kterou jsme diskutovali v rámci debaty o alternativách k plánování. Setkal jsem se také s knihou Death and Life of Great American Cities od Jane Jacobsové, jež má velmi blízko k Hayekovu stylu uvažování. Pak jsem již sám objevil Hayekův slavný článek o Využívání znalostí ve společnosti, což pro mne byla už jen abstraktnější a zhuštěná verze knihy Jane Jacobsové. Následně jsem se chtěl seznámit s dalšími podobnými knihami a ­četl díla rakouských a institucionálních ekonomů: Mengera, Misese, Hayeka, Kirznera, Lachmanna, Rothbarda, Coase, Buchanana, Northe, Rizza a dalších. Bylo to pro mne hotové prozření! Přestože jsem se zpočátku věnoval poměrně standardnímu empirickému zkoumání v oblasti ekonomie měst a obcí (hedonickým cenám), bylo mi stále zřejmější, jak užitečné by bylo spojit prostorovou ekonomii a podnikatelsko-institucionální přístupy.

To je zajímavé. V čem jste viděl užitečnost takového propojení?

Prostoroví ekonomové jsou dobří v debatách o dostupnosti a organizaci aglomerací, ale často opomíjejí instituce. Naproti tomu rakouští a institucionální ekonomové skvěle chápou význam institucí, ale téměř nikdy nehovoří o prostoru: povětšinou se soustřeďují na diskuse o poměrně umělých prostorových jednotkách, jimž říkáme národní státy. Mně přijde smysluplnější uvažovat o městských regionech s integrovanými trhy práce a půdy. Až později jsem objevil, že nejsem zdaleka první, koho napadlo takto uvažovat. Sanford Ikeda, Peter Gordon, Pierre Desrochers, Stefano Moroni, Chris Webster a Lawrence Lai patří mezi skupinu autorů s podobným záběrem. Postupně se s těmito lidmi seznamuji, ale jelikož žiji v Číně, není jednoduché potkat se s kolegy, kteří pracují na druhém konci světa. Například Peter Gordon sice sepsal tři kapitoly a jeden článek do knih, které jsem editoval, poprvé jsem se s ním ale setkal teprve minulý měsíc! Bylo to na konferenci v Arizoně a byli jsme tam patrně jediní, kteří rozvíjeli tržní přístupy a měli blízko ke klasickému liberalismu. Ale i tak se domnívám, že standardní empirické přístupy jsou institucionálními ekonomy podceňované a že mají co nabídnout.

Soukromá města

Zmiňoval jste své knihy. Nedávno jste vydal skvělou knihu o soukromém plánování měst (Andersson, D. E., Moroni, S. (eds.) 2014. Cities and Private Planning: Property Rights, Entrepreneurship and Transaction Costs. Cheltenham and Northampton: Edward Elgar.). Většině lidí se myšlenka privátně plánovaného města asi bude zdát poněkud bizarní. Můžete vysvětlit výhody a nevýhody soukromého plánování oproti plánování veřejnému či státnímu?

Poprvé jsem se setkal s těmito myšlenkami v 90. letech ve skvělé knize Freda Foldvaryho, jež nese název Public Goods and Private Communities. Základní myšlenkou této knihy je to, že většina tzv. „veřejných statků“ nejsou čisté veřejné statky. Jde většinou o prostorově ohraničené kolektivní statky, které lze poskytnout soukromě, jelikož vlastník, developer, může pokrýt své náklady prostřednictvím příjmů z rostoucí ceny půdy, na níž jsou společně užívané statky poskytovány. Např. hotel poskytuje „cesty“ v podobě chodeb a bytové domy poskytují „parky“ apod. Dokud je prostor relativně omezený a vlastnictví koncentrované, pak je v zájmu vlastníka-developera poskytovat kolektivní statky, o něž je zájem a zároveň existuje dostatečná ochota za ně platit. Ve slavné knize Calculus of Consent, kterou jsem zmiňoval, Buchanan a Tullock ukázali, že silnici je vždy možné poskytnout soukromě, je-li jejím vybudováním ovlivněn pouze jeden vlastník půdy. Soukromě ji lze též postavit, je-li počet zasažených vlastníků malý (záleží to na existujících transakčních nákladech). Pouze pokud hovoříme o masivních investicích, jako je metro či letiště v existujících městech s fragmentovaným vlastnictvím půdy, je nutné k budování infrastruktury použít politiku.

Znamená to tedy, že soukromé plánování je efektivní pouze v malých komunitách?

Tak to úplně není. Vše záleží na podobě vlastnictví. Plánujete-li tzv. „nové město“, kde veškerou půdu vlastní jedna firma, pak je principiálně možné využít městské plánování prostřednictvím soukromého sektoru i v případě opravdu ohromných investic, jako je městská doprava či letiště. V existujících metropolích to ale obvykle takto nejde kvůli tomu, že dohoda mezi velkým množstvím vlastníků půdy není možná a otevírá se prostor pro strategické chování některých klíčových vlastníků, kteří chtějí, aby jim ostatní za jejich souhlas velmi výrazně zaplatili. Jinými slovy existují lidé, kteří nutně neprojevují své skutečné rezervační ceny, za nichž jsou ochotni se pozemku vzdát, a chovají se oportunisticky. A věc se ještě komplikuje tím, že někteří lidé mají ke konkrétnímu místu osobní vztah. Když například žijete se svou rodinou v konkrétním domě, který jste třeba zdědili po rodičích, představuje pro vás vyšší hodnotu než pro jiné lidi, a tak jej nebudete ochotni za běžnou cenu prodat. Neochota prodat tedy nemusí nutně znamenat oportunistické chování, může se prostě jednat o jakousi psychologickou prémii, kterou je nutné přičíst k běžné „tržní“ ceně. Pak je cestou k uskutečnění velkých investic umožnění vyvlastňovat za náhradu ve veřejném zájmu. V dlouhém období to může být i v zájmu těch, kteří nesouhlasí s konkrétním vyvlastňovacím rozhodnutím. V takové situaci nemáme žádné dokonalé řešení, protože máme samozřejmě celou řadu příkladů vyvlastnění, která se ukázala být velmi neefektivní (park, který lidé nenavštěvují; nevyužívaná silnice apod.)

Soukromá města existují

Z toho, co říkáte, vyplývá, že otázka ohledně efektivnosti soukromého či veřejného plánování je veskrze empirická. Podívejme se tedy na empirii. Můžete uvést nějaké příklady soukromě plánovaných měst?

V USA jsou nejznámějšími příklady Reston ve Virginii a velké soukromé příměstské oblasti u Houstonu. Musíme si ale uvědomit, že i tato města spadají pod federální a státní legislativu, takže nejsou zcela soukromá. Například vně New Hampshire musí řidiči používat bezpečnostní pásy, ať již jedou po veřejné či soukromé cestě. Nejblíže k soukromému ideálu má asi Houston. Neexistuje tam státní ani místní územní plánování, není zde státní monopol na plánování silnic a ulic. Po světě najdeme samozřejmě další příklady. Gurgaon v Indii je soukromě plánovaným a provozovaným městem. Vlastnictví půdy je tam ale příliš fragmentované. Malé projekty jsou tam provozovány lépe než kdekoli v Indii, existuje však nedostatek infrastruktury velkého rozsahu. Dále je možné zmínit oblast Discovery Bay v Hongkongu a podivné hybridní příklady z Číny. Samostatné a soukromě střežené komunity, jež fungují v prostoru vytvořeném úzkými svazky developerů, místních politiků a stranických špiček. Stoprocentní soukromé plánování nenajdeme nikde, ale domnívám se, že spousta lidí by byla překvapena, jak efektivně by taková města fungovala. Neříkám, že by to bylo dokonalé, jelikož soukromí podnikatelé samozřejmě mohou selhat. Ovšem kvůli cenovým zpětným vazbám, jež trhy poskytují, a motivacím, jež směřují ke zvyšování hodnoty půdy, bychom měli očekávat, že soukromí aktéři budou fungovat mnohem lépe než veřejní správci. Také lze očekávat, že dokud municipality nebudou dotovány státy, v nichž se nacházejí, budou fungovat lépe než národní státy. Z tohoto důvodu fungují Švýcarské kantony lépe než italské regiony.

Překvapuje mne, že zmiňujete Čínu. Jedná se opravdu o příklady komunit se soukromým plánováním, vezmeme-li v úvahu zmíněné politické vazby?

Je těžké říct, jak to přesně funguje. Jedná se o příklady, kdy existuje trh, který není podporován transparentním systémem práva. Nepochybně máme co dočinění s jedinci, kteří vydělali spoustu peněz na developerských projektech. Vlastník Wanda Plaza (nákupní centrum v Ningbo – pozn.) je ukázkovým příkladem tohoto jevu. Dnes je prý druhým nejbohatším člověkem v Číně. A soukromě střežené komunity na své území nevpouští lidi, kteří tam nepobývají. To je v Číně častější než v jakékoli jiné zemi, kterou jsem navštívil. Tyto developerské projekty se ale neuskutečnily ve funkčním tržním systému, jak jej známe ze západu. Banky, které je financují, jsou všechny vlastněné vládou a panuje podezření, že dobré vztahy rozhodují o poskytnutí půjčky více než ekonomická smysluplnost projektu. Máme řadu podpůrných důkazů naznačujících, že čínský trh s půdou je značně deformován. Veškerá půda je vlastněná státem a lidé si ji mohou pronajmout maximálně na 70 let. Vlastník Wanda Plaza je členem komunistické strany a dříve byl vysokým důstojníkem v Lidové osvobozenecké armádě. No a v neposlední řadě platí, že soudci a právníci jsou v konečném důsledku pod dohledem komunistické strany, a to může mít vliv na jejich rozhodování.

Stát není dobrý provozovatel

Mohl byste nyní říci něco více o veřejném plánování? Mluvil jste o tom, že vládní rozhodování vede často k plýtvání. Existují způsoby, jak takovéto plýtvání snížit?

Došel jsem k závěru, že jediným způsobem, jak zvýšit efektivnost vládních investic do nové infrastruktury, je vlády decentralizovat, aby lidé mohli snadněji hlasovat nohama. Tím získáte silnější zpětnou vazbu, kterou vám standardní hlasování ve volbách nedá. Pouští-li se vláda do masivní redistribuce bohatství od veřejnosti k dobře organizovaným zájmovým skupinám a má to za následek pokles celkové hodnoty půdy, pak je nejpraktičtějším řešením umožnit lidem, aby se mohli odstěhovat. Přesně to se stalo v Detroitu. Toto město trpělo špatnou správou po několik desetiletí, a lidé z něj proto odcházejí. V případě velkých jurisdikcí jsou tyto signály, kdy lidé přicházejí, odcházejí či zůstávají, mnohem slabší, jelikož náklady přesunu jinam jsou velmi vysoké. Je samozřejmě možné vystěhovat se z Číny nebo ze Spojených států, ale situace by se musela zhoršit velmi dramaticky, aby se lidé kvůli své nespokojenosti začali opravdu stěhovat pryč. Jakmile by se však velikost jurisdikcí zmenšila, náklady by poklesly.

Rád bych však podotknul, že i když máme město, kde lze dle zákona ve veřejném zájmu vyvlastňovat a tato moc je využívána za účelem, řekněme, postavení nového letiště, které většina lidí opravdu potřebuje a byla by ochotna za to zaplatit (i když tato ochota není projevena), neznamená to nutně, že by vláda měla toto nové letiště též stavět či provozovat. Empirické důkazy jsou zcela průkazné: soukromě budované a provozované projekty jsou mnohem efektivnější, než když se do nich pouští vláda. V úvodu ke klasické učebnici věnované teorii veřejné volby (Mueller, D. C. 2003. Public Choice III. Cambridge: Cambridge University Press.) je krásná tabulka shrnující tento empirický výzkum. Tato tabulka obsahuje všechny velké infrastrukturní projekty financované z daní, počínaje čističkami odpadních vod po dopravní projekty, školy či nemocnice. Soukromě budované projekty byly téměř vždy méně nákladné při jakékoli úrovni poskytovaných služeb. Pro soukromé statky (dle definice ekonomů), jako je zdravotní péče nebo vzdělání, také platilo, že služby byly efektivněji poskytované, když byly poskytované soukromým sektorem. Jinými slovy řečeno, je-li situace taková, že vzdělání je placeno z daní, pak nám nejlepší výsledky s nejnižšími náklady přinese kuponový systém. Totéž platí pro zdravotnictví.

I metro může vydělávat

Dám ještě jeden příklad. Systémy metra jsou po celém světě silně dotované. Nemusí tomu tak ale být! Hongkongský systém podzemní dráhy je provozován soukromě a není dotován, jelikož firmě, která ho provozuje, byla prodána práva rozvinout komerční projekty v blízkosti stanic. Naproti tomu, infrastrukturní projekty placené z daní hodnotu půdy vždy nezvyšují. Často jde o výsledek lobování firem, které dobývají rentu. Jde pak o redistribuci bohatství a nákladů, nikoli o zvýšení kolektivního prospěchu. Má to ještě jeden zajímavý aspekt. Mohu ho ukázat na souvisejícím příkladu.

Stockholm má velmi rozvinutou síť metra. Je také masivně dotovaná a dříve ji provozovala organizace, kterou vlastnilo město. Pak ale její provozování prostřednictvím aukce přešlo do rukou firmy, jež provozuje hongkongské metro. Metro je nicméně stále dotováno (nevím, jak moc se výše dotací změnila). Problém je v tom, že v aukci nešlo koupit práva na rozvoj komerčních aktivit v blízkosti stanic. Hongkong má mnohem větší hustotu obyvatel než Stockholm, takže vysoké náklady spojené s investicí a provozováním metra firma pokryje snáze. Podle mne se ve Stockholmu metro vůbec nemělo stavět, dokud tam nebude vyšší hustota obyvatelstva, tak jako třeba na Manhattanu. Evropané ale nemají příliš rádi mrakodrapy a ono jednoduše nejde mít oboje – mít metro, které si na sebe vydělá, a nemít vysokou hustotu obyvatel. Věci jsou tedy často složitější, než se na první pohled zdá.