Senát – dvacetileté výročí vzniku

31.říjen 2016   Autor :  Jindřiška Syllová

Koncem října 2016 se v Senátu konala vědecká konference, která se stala začátkem oslav dvacátého výročí existence Senátu jako horní komory Parlamentu České republiky. Článek přináší zamyšlení nad tímto výročím v reflexi jednotlivých příspěvků konference.

Je možno připomenout, že Senát byl zvolen až v roce 1996, tedy ve stejném roce, ve kterém se konaly první volby do Poslanecké sněmovny. Dne 9. 12. 1996 bylo prezidentem republiky zahájeno zasedání Senátu, které nebylo od té doby až dodnes ani ukončeno, ani přerušeno. Poprvé se Senát sešel na své ustavující schůzi 18. 12. 1996. Jen pro osvěžení je možné vzpomenout, že první schůzi řídil nejstarší zvolený senátor Jaroslav Musial, slib četl nejmladší zvolený senátor Mirek Topolánek. Senátor Musial mimo jiné řekl: „Senát jako horní komora Parlamentu České republiky má Ústavou stanovené legislativní povinnosti. Jsem však přesvědčen, že bude mít i na víc. Sehrát určitou očistnou a utišující roli v našem někdy neklidném politickém ovzduší a stát se vysokou školou politické kultury a slušnosti.“

Doplňkový, ale nezastupitelný

Od vzniku České republiky až do roku 1996 zastupovala senátní funkce Poslanecká sněmovna. Šlo o sbor, který byl přejmenovanou Českou národní radou, zvolenou ještě za existence federativního Československa. Koncepci Senátu doprovázely v roce 1992 nejen politické spory o jeho existenci, ale i nejistoty, jak bude Senát pracovat a jaké pravomoci mu mají být svěřeny. Hlavním problémem při tvorbě Ústavy bylo politické zadání, které vycházelo z programového prohlášení vlády a které v nervózních okamžicích rozdělování Československa zcela pochopitelně odmítalo federální charakter nového státu a ústavní založení jakýchkoli kompetenčních sporů v novém, národnostně jednotném státu. Tyto požadavky měly podstatný vliv na to, že byl Senát koncipován nikoli jako orgán regionální, ale jako orgán doplňkový, jehož pravomoci byly už od počátku podstatně slabší, než tomu bylo u Poslanecké sněmovny. Přesto během dvaceti let své práce Senát dosáhl nejen toho, že je jeho existence viditelná, ale i toho, že je v některých svých funkcích nezastupitelný. 

Vědecká konference neměla oslavný účel. První panel se věnoval historickému rozboru vzniku senátních funkcí a právnicky zaměřené analýze změn kompetencí a výsledků práce Senátu. Jindřiška Syllová poukázala na to, že některé koncepční slabiny, které byly přisuzovány tvůrcům Ústavy, nebyly slabinami komisí, které Ústavu vytvořily, ale slabinami politického kompromisu. Například legislativní funkce Senátu byla od počátku politickou sférou koncipována jen jako funkce doplňková, Senát měl schvalovat pouze ústavní zákony a mezinárodní smlouvy. Až v posledních fázích psaní Ústavy se podařilo posílit legislativní funkce Senátu na dnešní úroveň a tím postavit základy pro současnou stabilní činnosti horní komory. Aleš Gerloch se věnoval vývoji senátních funkcí za posledních dvacet let a ocenil zejména vyšší rigiditu ústavního pořádku, na které má existence Senátu velký podíl. Bývalý předseda Senátu Petr Pithart reflektoval změny v atmosféře a stylu práce v různých senátních obdobích. Domnívá se, že počáteční dobrá vůle rozšiřovat senátní činnosti nad rámec ústavních vymezení, kterou si sám představoval a o které hovořil při zahájení ustavující schůze Senátu senátor Musial, se postupem doby, zejména v posledních funkčních obdobích, poněkud vytratila. Senátoři více dbají na své volební obvody než na činnosti, které by bylo možné vykonávat na centrální senátní půdě, i když jejich část jen s nezávazným výsledkem. 

Pracovní část konference obsáhla různé obory. Nejzajímavější bylo statisticko-­-politologické hodnocení legislativních činností Senátu v obdobích kongruence a inkongruence (tedy v době, kdy jsou nebo nejsou shodné většiny v Senátu a v Poslanecké sněmovně). Petr Just nalezl souvislosti mezi efektivitou Senátu a faktory kongruence. Neprokázalo se zcela, že by měl Senát v období kongruence více kompetenčních možností než v období inkongruence, neprokázal se však ani opak. Jan Hruška se zaměřil na kvantitativní analýzu senátní legislativy a dalších činností Senátu. Poukázal zejména na to, že z hlediska národní suverenity důležité funkce, jako je schvalování mezinárodních smluv a vyslání ozbrojených sil do zahraničí, nejsou v kontextu senátního jednání dostatečně zdůrazněné a senátoři se jim věnují jen v rychlosti. V této souvislosti je však třeba vzít v úvahu, že u těchto funkcí nemá Senát žádné tvůrčí možnosti – nemůže rozhodnutí sám aktivně pozměnit. 

Senát a Ústavní soud

Trojice brněnských ústavních právníků se soustředila na senátní funkci dávat souhlas se jmenováním soudců Ústavního soudu. Ladislav Vyhnánek podrobil kritice nestrukturovanost výběru soudců prezidentem republiky a nejasné procedury v senátních výborech. Pro transparentnost výběru by měly být zavedeny ustálené postupy a hodnoticí kritéria. Dokonce by měl být vytvořen seznam přípustných kandidátů. Rovněž by měla být zvážena změna výběru Ústavního soudu po částech, což by vedlo k vyšší stabilitě rozhodování a pevnějšímu vytváření ústavních doktrín. To však naráží na ústavní překážky, které není lehké překonat. Zazněl i argument pro silnější regulaci profesní minulosti kandidáta na ústavního soudce – například na profesory právnických fakult, advokáty, soudce a další jen čistě právnické profese, a praxi aspoň deset let. 

Maxim Tomoszek se věnoval vyslovování souhlasu Senátu s kandidáty na soudce s použitím statistiky. Reflektoval zejména to, jak velkou většinou senátorů byli jednotliví soudci podpořeni, v návaznosti na jejich osobní vlastnosti, zejména pak na tzv. aktivismus osobnosti kandidáta. Rovněž vložil do analýzy politické zaměření kandidátů na soudce a senátní většinu při hlasování o souhlasu s kandidátem. Další část konference se věnovala senátní kultuře. Jan Wintr, který se tomuto tématu dlouhodobě věnuje, hovořil o rozdílech v jednacích způsobech v Senátu a v Poslanecké sněmovně. Karel Müller podrobil Senát a jeho odraz ve společnosti analýze z pozice politologa a sociologa. 

Poslední část konference se věnovala senátním volbám. Petr Mlsna poukázal na potíže, které působí ústavní interpretace v tom smyslu, že senátoři zvolení v první kole mají mandát o týden dříve než senátoři zvolení v kole druhém. Výkladové problémy povstávají i z překrývání volebních období, což by mělo být legislativně omezeno. Dále byly probírány otázky volební účasti. Dvoukolová většinová volba vede k tomu, že se druhé kolo potýká s voličskou neúčastí. Toto je legislativně velmi těžko překonatelné. Jakýkoliv systém jednokolové volby je složitý a jeho zavedení nemá v politických strukturách žádnou podporu. Je však třeba podpořit praktické kroky. Například je nezbytné eliminovat neplatné hlasy, a to prostřednictvím drobných praktických opatření, například srozumitelným návodem voličům. Neúčast ve druhém kole je třeba zvýšit aspoň doručením hlasovacích lístků do schránek voličů. 

Příspěvky konference budou shromážděny doc. Janem Kyselou v senátní publikaci, která bude vydána ještě v prosinci tohoto roku.