Bezpečnost ani svoboda nejsou pouze hra se slovy

17.červen 2011 | Vedl rozhovor: Josef Šíma

Rozhovor s ředitelem Centra bezpečnostních studií CEVRO Institutu O rizicích a hrozbách současné evropské azylové a migrační politiky, o solidaritě a odpovědnosti za bezpečnost, ale také o zachování svobody volného pohybu.

Pane řediteli, byl jste dlouholetý 1. náměstek ministra vnitra, zodpovědný za vnitřní bezpečnost ČR, tedy i za azylovou a migrační politiku. Jak hodnotíte tu současnou evropskou?

Jako poměrně nepřehlednou, nesrozumitelnou a minimálně z pohledu bezpečnosti málo efektivní.
Evropská azylová a migrační politika (EAMP) je v současnosti velmi komplikovaný soubor různých právních nástrojů, směrnic i nařízení, prohlášení i sdělení, různých iniciativ, které vznikají nejen v oblasti vnitřních či zahraničních věcí, ale také v oblasti sociální či ekonomické.
Dochází k velmi silnému potlačení bezpečnostního aspektu v migračních otázkách a jeho úplnému vytlačení z oblasti azylu a výrazně patrný je silný vliv zejména levicových frakcí EP na EAMP. Názory a stanoviska jednotlivých reprezentantů občanské společnosti často převažují nad odpovědností, zkušeností a oprávněnými zájmy jednotlivých členských států.

Jak se díváte na její regionální specifika?

EAMP současnosti se vyznačuje nerovnoměrným vztahem k jednotlivým regionům (např. jižní středomořská dimenze je výrazně dominantnější než východní). Tolerance k deficitům jedněch a intolerance k jiným (benevolentní postoj k absolutnímu a dlouhodobému řeckému selhávání ve všech aspektech azylové a migrační politiky a vedle toho hrozící infridgement vůči ČR ve věci falometrie či údajích o trvalém pobytu v dokladech cizinců) či zvláštní postup v schengenském rozšíření o Rumunsko a Bulharsko jsou výrazným symptomem současné politiky EK. Nakládání s finančními prostředky EU v oblasti migračních a azylových finančních nástrojů jen dokumentuje tyto skutečnosti.

Takže se i v této oblasti občas měří dvojím metrem?

Nejen to. Občas je u některých představitelů EU i jednotlivých členských států patrný značný rozpor mezi slovy a činy. Oblast legální migrace charakterizuje snaha EK o dokončení legislativního pokrytí jednotlivých pobytových statusů, v zásadě již marginálních, s tendencí k prosazení rovnosti nejen základních, ale také sociálních práv, příliš rychlý postup v procesech vízové facilitace a liberalizace ve vztahu k migračně problematickým zemím i evidentní nechuť EK řešit některé „horké“, byť principiální problémy, jakými je např. problematika kanadských víz. Ve vízové oblasti jako by dominovaly zahraničně politicky a ekonomicky podbarvené zájmy nad bezpečnostními pojistkami. Politicky jistě nesmírně důležitá vízová liberalizace ve vztahu k západnímu Balkánu tak naráží na nepřipravenost některých členských států na organizovaný i neorganizovaný příliv neoprávněných žadatelů o azyl. Neschopnost a nechuť vracet nelegálně pobývající se transformuje v toleranci a legalizaci pobytu těchto osob včetně prosazení jejich sociálních a ostatních práv. Dokonce samotný pojem nelegální migrace byl v Paktu o migraci kritizován s odkazem na to, že v mezinárodních migračních kruzích se doporučuje používat pojem neregulerní či nedokumentovaná migrace. Ale bezpečnost přeci není a nemůže být hra se slovy.

Domníváte se, že s nelegální migrací si jednotlivé členské státy nedokáží poradit a budeme směřovat více ke kolektivní odpovědnosti?

Nevím, jestli nedokáží, nebo dokonce nechtějí. Navíc kolektivní, a to se netýká pouze EAMP, bývá velmi často neodpovědnost. A vedle toho platí, dvojnásobně pro otázky bezpečnosti, pravidlo limitace celkového výsledku nejslabším článkem.

Oblast boje s nelegální migrací je pravděpodobně nejslabší částí evropské azylové a migrační politiky, zejména v posledním období. Jakkoli je zcela pochopitelná snaha o zásadní oddělení původců a obětí v nelegální tranzitní migraci, ochrana obětí musí být provázena jasnou strategií neúprosného boje s kriminálními pachateli a organizátory ať již převaděčství či mnohotvarého obchodu s lidmi. Pozitivní vývoj na východní hranici či na severu Evropy nedoplnil stejný trend na jihovýchodě, zejména ve vztahu k řecko-turecké hranici a vývoj ve Středomoří lze označit za humanitárně katastrofický, a to i v dobách relativního klidu na severoafrickém pobřeží. Singulární řešení přijaté Španělskem dosti jednoznačně ukazuje, že to není mořská hranice, ale vůle problém řešit, co definuje současnou situaci. Snaha o přenesení podstatné části odpovědnosti za praxi a z části i za politiku boje s nelegální migrací na agenturu Frontex může například znamenat i rezignaci na řešení masivní problematiky overstayers, jejichž počet v řádu milionů na území EU může přinést při neřešení mj. výrazný nárůst radikalizace, xenofobie a rasismu.

Azylová politika EU směřuje k plné harmonizaci bezprostředně (i když zpravidla podstatně rychleji než vlastní praxe), rok 2012 bude v této oblasti v plánech EU cílový. Bude-li tomu tak ve skutečnosti nebo jen deklaratorně, ukážou příští měsíce. V poslední době se objevily některé kompromisy, které by mohly znamenat podstatné přiblížení se cíli. Bude-li tomu tak za cenu ztrát některých velmi cenných instrumentů, záleží jen na schopnosti jednotlivých národních států uhájit racionalitu své suverenity v oblasti azylu před ideologizací a politizací evropského azylového práva a praxe. Azylová politika EK kopíruje praxi nastavenou v oblasti ochrany hranic a předpokládá odpovědnost za další komunitární vývoj v této oblasti speciální agentury EASO (Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu – dle zakládajícího nařízení má být plně funkční od 19. 6. 2011). Nelze volat po solidaritě ve vyrovnávání podmínek a následně i počtů bez volání po odpovědnosti a důslednosti jednotlivých států, byť s ohledem na jejich jednotlivá národní specifika i minulost.

Co lze doporučit ve vazbě na aktuální problematiku Středomoří?

Situaci řešit s rozvahou, neboť má zásadní vliv na vnitřní bezpečnost EU a na fungování Schengenského prostoru. Je třeba nejen krátkodobě řešit nelegální migraci do EU, ale i dlouhodobě podceňované aspekty migrační politiky. Okamžitá restriktivní opatření mohou přinést pouze dočasnou úlevu. Dlouhodobě je třeba budovat důvěru a pochopení obou stran jako obdobu východního partnerství. Je třeba posílit spolupráci cílových, tranzitních a zdrojových zemí. Důležitá je spolupráce v oblasti rozvoje regionů a dohody o případné legální migraci. Absolutní prioritu musí mít export evropských pravidel v oblasti migračního managementu, boje s nelegální migrací, likvidace převaděčských sítí, ochrany jižní hranice (a zavádění azylové infrastruktury, legislativy a praxe). Je třeba posílit schopnost dotčených severoafrických zemí absorbovat podíl mezinárodní migrace.
Není dobré podporovat neuvážená ad hoc řešení (např. přesídlování migrantů v rámci členských států EU), naopak je třeba vysílat signál, že EU je schopna efektivně zamezit nedůvodné nelegální migraci prostřednictvím rychlého vracení migrantů do zemí jejich původu. Nelze rezignovat na jasnou odpovědnost členských států za příslušný úsek vnější schengenské hranice.

Domníváte se, že nám hrozí omezení svobody volného pohybu?

Schengenský prostor je jeden z největších úspěchů EU. Je představitelné dočasné pozastavení schengenského členství státu, který neplní povinnosti vyplývající ze schengenského acquis (byť finanční dopady ponesou státy, které budou sankci zavedení hranice realizovat, nikoliv státy, které budou sankcionovány). Je naopak velmi obtížně představitelné rozšiřování výčtu situací, kdy může čs jednostranně zavést kontroly na vnitřních hranicích. To by postupně vedlo k demontáži volného pohybu osob přes vnitřní hranice. Uvnitř Schengenského prostoru v zásadě není místo pro kontrolu migračních pohybů, ale pro obtěžování občanů EU, využívajících svobodu volného pohybu. Tento boj se musí odehrát na vnějších hranicích společného prostoru. Nesmí jít o motivování potenciálních migrantů – tzv. pull faktor migrace –, jak jsme toho byli v minulosti svědky např. v případě rozsáhlých regularizací.
Německý ministr vnitra Wolfgang Schauble svého času – na kritiku nevládních organizací, že společnými pravidly pro migraci a azyl chceme vytvořit z EU nedobytnou pevnost – řekl: „Neměníme Evropu na bunkr, ale pouze kormidlujeme tok migrantů." Francouzský ministr vnitra Brice Hortefeux dodal, že EU není bunkr, ale ani cedník.