Kontrola zpravodajských služeb à la chytrá horákyně aneb pravomoci opět rostou, kontrola zůstává bezzubá

31.říjen 2015 | Autor: Jaroslav Salivar

„Ani ve dne, ani v noci, ani ustrojená, ani nahá, ani pěšky, ani na voze,“ tak zní úkol pro chytrou horákyni v pohádce Boženy Němcové. A zdá se, že podobně zněl i úkol, jak naplnit slib vlády zavést kontrolu zpravodajských služeb (ZS).

A to přesto, že se pravomoci zpravodajských služeb opět rozšiřují. Budou moci prolomit daňové a bankovní tajemství, budou moci žádat informace od operátorů. Novela zákona o zpravodajských službách nabyla účinnosti dnem 25. 9. 2015.

Česká republika disponuje dnes třemi zpravodajskými službami, které jsou zakotveny v zákoně č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách, ve znění pozdějších předpisů. Jsou to Bezpečnostní informační služba, tzv. civilní kontrarozvědka (což je také hojně užívané, ale nesprávné označení, protože kontrarozvědná činnost je jen jednou z mnohých náplní práce vnitřní zpravodajské služby), která zabezpečuje informace mj. o záměrech a činnostech namířených proti demokratickým základům, svrchovanosti a územní celistvosti České republiky, proti jejím významným ekonomickým zájmům či týkající se organizovaného zločinu a terorismu. Je upravena blíže zákonem č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, ve znění pozdějších předpisů. Další zpravodajskou službou je Úřad pro zahraniční styky a informace, tzv. civilní rozvědka, která zabezpečuje informace mající původ v zahraničí, důležité pro bezpečnost a ochranu zahraničněpolitických a ekonomických zájmů České republiky. Tato služba nemá specifickou úpravu ve zvláštním zákoně a je součástí rozpočtové kapitoly ministerstva vnitra. Poslední zpravodajskou službou ČR je Vojenské zpravodajství, které po reformě od roku 2005 vykonává funkci jak rozvědky, tak kontrarozvědky, a to jako součást ministerstva obrany, přičemž zabezpečuje zejména informace důležité pro obranu a zajištění bezpečnosti ČR. Je blíže upravena zákonem č. 289/2005 Sb., o Vojenském zpravodajství, ve znění pozdějších předpisů.

Zpravodajské služby ke své činnosti využívají řadu oprávnění, kterými v zákonech v poměrně široce vymezených případech a za zákony daných podmínek mohou používat prostředky, jimiž je zasahováno i do ústavně zaručených lidských práv a svobod, a to včetně odposlechů, sledování, informací z bankovního tajemství či získávání řady dalších citlivých informací, včetně osobních údajů. Je to logické, zpravodajské služby taková oprávnění ke své činnosti potřebují. Na druhou stranu, vzhledem k rozsahu a citlivosti těchto oprávnění, je v demokratickém právním státě nezbytně nutné, aby nad činností zpravodajských služeb a využíváním jejich oprávnění existovala kontrola.

Zásadní problém – absence nezávislé kontroly 

Podle zákona o zpravodajských službách za jejich činnost odpovídá a koordinuje ji vláda. Zpravodajské služby tak v první řadě podléhají její kontrole. Taková kontrola je sice důležitá, ale vzhledem k tomu, že je to právě vláda, pro niž zpravodajské služby pracují, tato forma kontroly nezaručuje naprostou objektivitu. Z toho důvodu zde zákon vymezuje ještě další kontrolní orgán, postavený mimo vládu (a vládě v podstatě nadřazený), a to Parlament.

Zvláštní zákony pak tuto bezzubou a nedostatečnou kontrolu blíže rozvádějí. Kontrolu činnosti Bezpečnostní informační služby vykonává Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, která k tomuto účelu zřizuje zvláštní kontrolní orgán (tím je Stálá komise pro kontrolu činnosti BIS). Stejný způsob kontroly je zaveden i pro činnost Vojenského zpravodajství, kdy kontrolu vykonává k tomu zřízená Stálá komise pro kontrolu činnosti Vojenského zpravodajství Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. Tyto kontrolní parlamentní orgány mají ale právo pouze na obecné informace o činnosti zpravodajských služeb, o uložených úkolech, vnitřních předpisech či rozpočtu. Pokud jde o kontrolu postupu zpravodajských služeb v jednotlivých kauzách, má kontrolní orgán právo vyžadovat pouze zprávu o použití zpravodajských prostředků, a to pouze v již ukončených věcech a případech, a dále pak na obecné informace, mj. o počtu případů použití zpravodajské techniky, o zaměření a počtu řešených případů a věcí, o počtu případů, ve kterých byla podána žádost o poskytnutí informací, které jsou předmětem bankovního tajemství.

V případě ÚZSI taková mimoexekutivní kontrola pak chybí zcela. Pro úplnost, hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu u zpravodajských služeb je oprávněn kontrolovat Nejvyšší kontrolní úřad, jehož plán činností je ovšem takový, že je schopný takovou kontrolu vykonat nanejvýš jednou za několik let, pokud vůbec.

Neexistuje tedy účinný a zcela nezávislý kontrolní mechanismus, který by u kterékoliv naší zpravodajské služby dokázal odhalit zneužívání jejich obsáhlých a stále větších pravomocí, zejména při prolamování ústavou garantovaných lidských práv a svobod.

Z výše uvedených důvodů proto odborná veřejnost již dlouhodobě volá po tom, aby byla ustanovena jednak kontrola činnosti rovněž pro ÚZSI a dále aby byl zaveden další stupeň kontroly zpravodajských služeb, tj. nezávislé kontroly, která by byla oprávněna provádět kontrolu v oblasti dodržování práva a ochrany základních lidských práv při činnosti zpravodajských služeb, a to rovněž u neukončených věcí (tzv. živých kauz). Taková kontrola byla již mimochodem připravována vládou Mirka Topolánka (ODS), avšak kvůli předčasnému konci vlády v roce 2009 nebyla příprava dotažena do konce.

Sobotkovy změny

Nyní předložil premiér Bohuslav Sobotka (ČSSD) poslancům věcné zásady nové právní úpravy dvoustupňové kontroly zpravodajských služeb ČR k diskusi. Na první pohled se zdá, že by premiér snad i zasloužil pochvalu za snahu tuto problematiku konečně vyřešit. Návrh zachovává současné modely kontroly zpravodajských služeb, uvedené výše, a zároveň počítá se dvěma hlavními změnami.

Tou první je zavedení kontroly činnosti ÚZSI, kterou by vykonávala Poslanecká sněmovna prostřednictvím zvláštního kontrolního orgánu, vytvořeného obdobným způsobem, jako jsou kontrolní orgány pro BIS a VZ, kdy by se jednalo o kontrolní orgán složený ze sedmi poslanců s obdobnými pravomocemi, jako mají současné kontrolní orgány. Zároveň návrh doporučuje vrátit právní úpravu platnou a účinnou do konce roku 2005, kdy přístup k utajovaným informacím u poslanců – členů kontrolních orgánů podle zvláštních zákonů – byl podmíněn získáním bezpečnostní prověrky stupně Přísně tajné (dnes toto oprávnění mají bez dalšího, podle zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, ve znění pozdějších předpisů). Byl to jeden z důvodů, proč žádný zpravodajec žádnou opravdu důležitou tajnou informaci poslaneckému komisaři prostě nesdělil. Je to logické, poslancem může být každý, i psychicky či jinak narušený člověk, rozhodne-li tak volič (a zdá se, že to zdaleka není výjimkou), u kterého způsobilost seznamovat se s utajovanými informacemi prostě není, a generální pardon ze zákona na tom nic nezmění. Uteče-li pak závažná utajovaná skutečnost, může často jít i o život právě tomu zpravodajci, případně i dalším lidem.

Druhou zásadní změnou je pak návrh na zavedení druhého stupně mimoexekutivní kontroly pro činnost zpravodajských služeb. Jednalo by se o kontrolní orgán, jehož členy (celkem 5) by volila Poslanecká sněmovna z řad soudců nebo bývalých soudců vyšších obecných soudů či bývalých soudců Ústavního soudu, a to na dobu 5 let. Tyto osoby by musely mj. splňovat podmínky nestrannosti a neslučitelnosti funkcí a mít oprávnění ke styku s utajovanými informacemi stupně Přísně tajné.

Tento kontrolní orgán 2. stupně by na základě podnětu kontrolního orgánu 1. stupně (výše zmiňované kontrolní orgány Poslanecké sněmovny, které působí v základním stupni kontroly jim podřízených zpravodajských služeb) nebo z podnětu vlády prováděl kontrolu v oblasti dodržování právních předpisů zpravodajskou službou při výkonu její zákonné působnosti a kontrolu dodržování základních lidských práv a svobod. Jednal by tak v případě podezření z nezákonných postupů a v rámci kontroly by byl oprávněn od zpravodajské služby vyžadovat zprávu o nakládání s osobními údaji poskytnutými z evidencí, registrů a databází veřejné správy. Kontrolní činnost by se vztahovala i na neukončené akce, tj. mohla by vstupovat do tzv. živých kauz. Jestliže tento kontrolní orgán v rámci kontroly zjistí skutečnosti, které nejsou v souladu s právními předpisy, navrhne příslušnému řediteli zpravodajské služby nebo předsedovi vlády či příslušnému členu vlády, aby přijali opatření k jejich odstranění. Pokud kontrolní orgán zjistí podezření ze spáchání trestného činu, oznámí to nejvyššímu státnímu zástupci. O výsledcích kontroly informuje kontrolní orgán také původce podnětu.

Potud návrh v podstatě vychází, i když omezeně, vstříc volání odborné veřejnosti po zefektivnění kontroly zpravodajských služeb. Návrh však zároveň počítá s tím, že tuto kontrolu by bylo možné omezit, a to velmi zásadně.

Kontrola ano, ale…

Jednak počítá s tím, že přímo právní předpis stanoví informace, které budou z poskytnutí kontrolního orgánu vyloučeny, např. informace, jejichž sdělení by mohlo zmařit rozpracované akce, ohrozit samotné zpravodajce, bezpečnost jiných osob či porušit požadavky zahraničních partnerů. To jsou velmi neurčitá kritéria, která mohou být snadno zneužitelná v zabránění kontrole. Navíc i z těch informací, na které bude mít kontrolní orgán ze zákona nárok, bude zpravodajská služba oprávněna se souhlasem předsedy vlády vyčlenit informace, jejichž sdělení by ohrozilo strategické bezpečnostní, zahraničněpolitické nebo významné ekonomické zájmy ČR, a odmítnout jejich předání kontrolnímu orgánu. Neboli nezávislí kontroloři budou moci kontrolovat jenom to, co samotní zpravodajci, ve spolupráci s předsedou vlády, budou chtít, navíc z vlastního podnětu vůbec nic.

Na jednu stranu lze chápat, že zde mohou existovat objektivní důvody, proč výše definované informace neposkytovat. Návrh však nezavádí žádné mechanismy, které by bránily tomu, aby takto velmi obecně definovaná kritéria pro odmítnutí poskytnutí informací nebyla svévolně zpravodajskými službami zneužita k zabránění jakékoli kontroly, kde služba bude vědět, že má problém. Je třeba odmítnout, až na zcela ojedinělé výjimky, tezi, že ZS mají takovou moc, takové možnosti a tak superspolehlivé a vynikající pracovníky, že nikdo jiný, vůbec nikdo jiný, se na to, co vlastně aktuálně dělají, podívat (samozřejmě při dodržení velmi striktních bezpečnostních pravidel) nemůže, protože každý jiný bez výjimky by byl větší bezpečnostní riziko než oni sami.

Návrh dále zmiňuje kontrolní pravomoci kontrolního orgánu druhého stupně v souvislosti s osobními údaji získanými z evidencí, registrů a databází veřejné správy. Nezmiňuje však již osobní údaje, které by služba získala jinými prostředky (např. odposlechy či využitím zpravodajské techniky). V tuto chvíli těžko říct, zda jde o záměr, nebo jen o nejasnou formulaci v textu.

Kontrola nekontrola

Závěrem je třeba upozornit na řadu dalších úskalí, která byla podrobně diskutována už před 6 lety a na které zdá se se zapomíná. Přináší to mnoho dalších otázek. Budou kontroloři (bývalí soudci) za svoje funkce placeni? Pokud ano, do jaké výše? Budou mít nějaký úřad? Jakou ponesou odpovědnost? Jak získají nejpřísnější bezpečnostní prověrku? Bude mezi nimi vůbec někdo, kdo vlastní zpravodajské činnosti opravdu rozumí? Kontroloři, kteří kontrolované problematice nerozumí, v nejlepším případě nikdy nic nezkontrolují, spíše však napáchají škody. Proč vlastně nediskutujeme také o aktivních či bývalých státních zástupcích, význačných důstojnících a generálech z bezpečnostní komunity i dalších odborně a morálně fundovaných osobnostech? Těch otázek by mohla být ještě celá řada.

Velmi podstatným a kontrolovaným parametrem by mělo být dodržování věcné a teritoriální působnosti. Tedy kde konkrétní ZS může a musí působit a čím se může a musí zabývat. Je vůbec vůle utnout letitý nešvar českého koaličního vládnutí, kdy každá z rozhodujících vládních stran chce nějakou „svoji“ zpravodajskou službu, kterou si tak nějak přes „svého“ ministra či premiéra řídí, úkoluje a kontroluje? Pokud ne, pak asi skutečně funkční a zcela nezávislá kontrola nebude. Navíc nebude-li jasně stanovena věcná a teritoriální působnost, pak nebude na stole ani základní diskuse o tom, kolik vlastně ZS nezbytně potřebujeme, za kolik a proč.

A tak se vracíme na začátek k pohádce o chytré horákyni. Ona přišla dle zadání, ani ve dne, ani v noci, ani ustrojená, ani nahá, ani pěšky, ani na voze. Premiér předložil návrh kontroly zpravodajských služeb, který se, nebude-li výrazně dopracován, zdá být také takovou kontrolou nekontrolou. Bude-li to tak, pak jsem přesvědčen, že kromě některých zástupců zpravodajských služeb (vždyť co může být pro ně lepší zpráva než schválené další pravomoci a na obzoru další éra nové, opět nefunkční kontroly) a několika věrných poslanců premiéra za tento návrh nepochválí nikdo.