Prezidentský kabinet v parlamentním režimu?

30.duben 2014 | Autor: Miloš Brunclík

V létě roku 2013 jmenoval Miloš Zeman tzv. úřednickou vládu Jiřího Rusnoka. Opětovně se potvrdil omyl těch, kteří prezidenta ČR považují za kompetenčně i mocensky slabého.

Na jednu stranu jmenování úřednické vlády (či vlády odborníků, jak by ­řekl Miloš Zeman) nebylo nic neobvyklého, vždyť úřednické kabinety zde již před tím existovaly: vláda Josefa Tošovského (1998) a vláda Jana Fischera (2009–2010). To, co ovšem tento kabinet odlišovalo od všech předchozích kabinetů, bylo jmenování této vlády navzdory postoji všech parlamentních stran, které z různých důvodů odmítaly úřednickou vládu, a navzdory tomu, že v Poslanecké sněmovně byla (sice křehká) většina připravená sestavit vlastní vládu. Zbylé parlamentní strany zase navrhovaly předčasné volby.

Asi nejpřiléhavější termín, který nejlépe vystihuje podstatu vlády Jiřího Rusnoka, je prezidentský kabinet. Naproti tomu stojí kabinety parlamentní, jež vycházejí z dohody parlamentních stran. Prezident se na jejich vzniku nijak zásadně nepodílí, jejich existenci bere pouze na vědomí a na žádost parlamentních stran je jmenuje či je potvrzuje ve ­funkci. Naopak prezidentské kabinety de  facto formuje prezident, zatímco parlamentní strany vzniku těchto kabinetů pouze přihlížejí. Můžeme rozlišit dva typy prezidentských kabinetů. V prvním případě prezident formuje vládu, která se ovšem může opřít o parlamentní většinu, v jejímž čele prezident stojí. Takto je to obvyklé ve Francii. V druhém případě ­prezident formuje vládu, která se o parlamentní většinu opřít nemůže, ba je jmenována navzdory ní. Vláda Jiřího Rusnoka je příkladem druhého typu.

Prezidentské kabinety nejsou v evropské politice ničím novým. Mohou být formovány jako reakce na fragmentovaný parlament neschopný generovat většinovou akceschopnou vládu. Klasickými případy tzv. prezidentských kabinetů jsou tři vlády na sklonku trvání tzv. výmarské republiky (1930–1933). Za autora koncepce prezidentských kabinetů byl Kurt von Schleicher, který nabádal prezidenta von Hindenburga, aby jmenoval „vládu, ve kterou bude mít důvěru, aniž by konzultoval politické strany a bral ohled na jejich přání“, jestliže nebude možné jmenovat jednobarevný většinový kabinet Německé národní lidové strany. Tyto prezidentské kabinety ­ovšem stabilitu Německu ­nepřinesly. Koncem ledna roku 1933 byl jmenován další (a poslední) prezidentský kabinet, v jehož čele stanul Adolf Hitler, který zatloukl poslední hřebík do rakve německé demokracie.

Situaci ČR z roku 2013 a výmarského Německa v roce 1933 lze jen stěží srovnávat. ČR nehrozí diktatura jediné strany a český prezident nedosahuje kompetenční síly prezidenta výmarského Německa (pravomoc vládnout prostřednictvím dekretů a volně rozpouštět parlament dávaly prezidentským kabinetům v Německu ještě větší význam).

Případ prezidentského kabinetu ­Jiřího Rusnoka nicméně poukazuje na kompetenci, kterou většina hlav států Evropy disponuje, ale je současně velmi limitována: pravomoc jmenovat premiéra a členy vlády. Z ústav evropských států lze vypozorovat mimořádně velkou variabilitu ústavních pravidel regulujících proces formování vládních kabinetů, do které zasahuje jak hlava státu, tak parlament. Pokud jde o hlavu státu, variabilitu této pravomoce, resp. míru diskrece evropských hlav států si lze představit na kontinuu, na jehož jednom konci je takové uspořádání, kde je hlava státu z procesu formování vlády zcela vyloučena. Takovou konstrukci uplatňuje Švédsko a také Nizozemsko, kde tuto roli převzal parlament. Na opačném konci je situace, kdy premiéra (a vládu) jmenuje hlava státu, a ústava formálně hlavu státu v tomto kroku nijak neomezuje. Tento případ lze nalézt například ve Francii.

Většina zemí se nachází někde uprostřed mezi oběma krajními modely s tím, že ve většině případů je hlava státu výrazně limitována, například tím, že má pravomoc premiéra pouze navrhovat či tak učinit po konzultaci s parlamentními stranami apod. Současně navíc ještě hlavu státu omezuje to, že nominovaná vláda musí v řadě zemí podstoupit hlasování o důvěře.

Avšak v některých zemích platí, že prezident bez omezení jmenuje vládu, která je sice povinna předstoupit před parlament s žádostí o důvěru, ale může začít vládnout okamžitě po svém jmenování. Taková konstrukce umožňuje vznik tzv. prezidentských kabinetů. V jistém rozporu s logikou parlamentních režimů může totiž prezident jmenovat „svou“ vládu bez ohledu na parlamentní většinu. Tato vláda sice nemusí následně obdržet důvěru, ale zůstává ve funkci tak dlouho, dokud prezident nejmenuje vládu novou. Tento model funguje právě v ČR, dále také na Slovensku, kde má vláda 30 dnů na to, aby požádala o důvěru, a také v Polsku, kde je tato lhůta pouze 14 dní. Naopak ústavy některých zemí výslovně stanovují, že prezidentem jmenovaná vláda se může ujmout svých funkcí až v okamžiku, kdy je jí vyslovena důvěra (např. Chorvatsko, Litva, Lotyšsko či Rumunsko). 

Miloš Zeman v létě loňského roku plně využil poměrně široký rozsah diskrece, který mu ústava poskytuje, a jmenoval vlastní prezidentský kabinet. Těžko lze argumentovat, že Miloš Zeman porušil jmenováním kabinetu Jiřího Rusnoka literu ústavy. Svým jednáním nicméně šel proti klíčovému předpokladu fungování drtivé většiny systémů s duální strukturou výkonné moci: vlády jsou odpovědné parlamentu, zatímco hlavním úkolem hlavy státu, která je neodpovědná a není ani ­vybavena pozitivními výkonnými pravomocemi pro formální a prosazování vládní politiky, je vytváření takových vlád, které parlamentní většina podpoří nebo je alespoň bude tolerovat. Takto Miloš Zeman zřejmě neuvažoval, což potvrdil i svým jednáním po parlamentních volbách v roce 2013, kdy zbytečně oddaloval jmenování vlády, která měla od počátku nejvyšší šanci ze všech možných alternativ stát se standardní vládou, jež se těší důvěře parlamentní většiny.