Ústavněprávní problémy při sestavování vlády

22.listopad 2013 | Autor: Luboš Jemelka

Povolební vývoj nás vede k zamyšlení nad tím, jaké problémy mohou nastat při sestavování nové vlády. V následujícím textu bych se chtěl proto věnovat tomu, jakými pravidly je tento proces limitován a zda lze tato pravidla považovat za dostatečná.

Ústava a ústavní zvyklosti

Úvodem je třeba konstatovat, že Ústava ČR je v úpravě problematiky sestavování vlád poměrně strohá. Jak uvádí v čl. 62 písm. a), resp. čl. 68, prezident republiky jmenuje předsedu a (na návrh předsedy vlády) další členy vlády, které pak pověřuje řízením ministerstev nebo jiných úřadů. K tomu dodává, že vláda předstoupí do třiceti dnů po svém jmenování před Poslaneckou sněmovnu a požádá ji o vyslovení důvěry. Pokud ji nezíská, při druhém pokusu je proces stejný a až napotřetí by prezident republiky jmenoval předsedu vlády na návrh předsedy Poslanecké sněmovny.

Tato stručná pravidla doplňují v zájmu určitého minima právní jistoty i nepsané (dle názoru autora ovšem nikoli nevýznamné) ústavní zvyklosti. Z nich se dovozuje jak to, že první pokus na sestavení vlády by měl mít předseda „vítězné strany“, tak také to, že se před formálním jmenováním předsedou vlády vyvolená osoba sestavením vlády nejprve pouze pověří. Zmíněnou vítěznou stranou přitom nemusí být strana, která obdržela nejvyšší počet hlasů (srov. jmenování vlády Petra Nečase v roce 2010, přestože nejvíce hlasů ve volbách obdržela ČSSD), ale strana, která je schopná získat parlamentní většinu. Tento postup považuji za správný, protože má-li mít vláda důvěru Poslanecké sněmovny, musí se primárně opírat o většinu jejích členů. I proto má svůj smysl (ačkoli nikoliv oporu v ústavě) i ono pověření k příslušným jednáním před tím, než je někdo skutečně jmenován (což se provádí od roku 1996). Zda se bude těchto zvyklostí držet i současná hlava státu, která význam ústavních zvyklostí nepřeceňuje, není zatím zřejmé. Zdá se však, že ano, i když předvolební zmínky o možnostech jmenovat nikoli lídra, ale „představitele“ nejsilnější strany, bylo možné vykládat různě (například s možností upřednostnění osoby, která je prezidentovi, resp. kroužkujícím voličům strany bližší). Otázkou však zůstává, jak rychle a za jakých podmínek bude sestavení vlády probíhat.

Pokud se podíváme na lhůty pro sestavení vlády do ústavy, zjistíme, že tam žádné nejsou. Z povahy věci by měl prezident postupovat tak, aby nedocházelo ke zbytečným průtahům, nicméně tuto skutečnost si může každý vyložit různě. Teoreticky není vyloučeno ani to, aby se jmenování nové vlády několik měsíců odkládalo, ani to, aby se jmenovala okamžitě a přes nezískání důvěry vládla kvůli průtahům se jmenováním vlády nové (sestavené na základě druhého pokusu) poměrně dlouhou dobu. Další neznámou mohou být i podmínky kladené na potenciálního předsedu nové vlády. Již v minulosti se objevil například požadavek na předložení podpisu alespoň 101 poslanců (při sestavování vlády v roce 2004), resp. předložení stejného počtu podpisů úředně ověřených (při diskuzích o možné vládě v roce 2013). Tento požadavek sice prezident nyní neuvádí, nicméně požadováno bude zřejmě „čisté“ lustrační osvědčení a možná nezůstane jen u něj. Vyloučeny totiž nemusí být ani určité personální požadavky pana prezidenta na jednotlivé ministry. I když není úplná shoda na tom, zda může prezident předsedou vlády navržené osoby nejmenovat, domnívám se ve shodě s prof. Hendrychem či doc. Koudelkou, že tomu tak je a že prezident není povinen jmenovat každého, koho mu předseda vlády navrhne. Zde by pak s ohledem na historicky nedobré vztahy k prezidentovi mohl „narazit“ nejeden představitel vítězné strany.

Důvod ke změně ústavy?

Výše zmíněné otázky plynoucí z (v tomto směru) stručného textu ústavy a nepsaných ústavních zvyklostí vedou čas od času k úvahám, zda by neměla být ústava zpřesněna například stanovením lhůt pro jednotlivé kroky při sestavování vlády, stanovením toho, jaká osoba strany může být (v návaznosti na volební výsledek) při jednotlivých pokusech jmenována, nebo úplnou změnou pravidel například tak, aby byl předseda vlády poslanci volen.

Určité zpřesnění textu ústavy (zejména pokud jde o lhůty) by sice mohlo být vhodné, nicméně nelze opomíjet, že různé povolební situace mohou vyvolávat různou potřebu těchto lhůt. Zatímco v roce 1996 bylo možné jmenovat vládu během pěti týdnů, v roce 2006 si to kvůli volebnímu „patu“ vyžádalo více než čtvrt roku. Určitě pak nejsem stoupencem zavádění vágních formulací typu „bez zbytečného odkladu“ nebo „bezodkladně“, což vlastně nic nového neříká (mělo by platit z povahy věci již dnes). Za vhodné pak nepovažuji ani to, aby se bez dalšího opisovala právní úprava platící za jiných podmínek v jiném státě. Ani volba předsedy vlády Poslaneckou sněmovnou by tak například nemusela být ideálním řešením, protože jak ukazuje historie, ani Poslanecká sněmovna nemusí být za všech okolností akceschopná (srov. průtahy s volbou předsedy sněmovny v roce 2006). Domnívám se tedy, že dostatečné by mohlo být pouze to, aby prezident (ať už jakýkoli) přistupoval k sestavování vlády bez osobních antipatií a nově vymýšlených podmínek tak rychle, jak jen to je možné, a svými návrhy nebyl ovlivněn ničím jiným, než povolebním uspořádáním Poslanecké sněmovny. Zda tomu tak bude v aktuální povolební situaci, se již brzy dozvíme.