Nový zákon o kontrole a správní řád

26.květen 2014   Autor :  Luboš Jemelka

Dne 24. dubna 2014 proběhl na vysoké škole CEVRO Institut odborný seminář týkající se nového zákona o kontrole a jeho uplatnění v praxi. Vedle příspěvků JUDr. Vedrala (o působnosti nového zákona o kontrole), JUDr. Svobody (o právním významu protokolu o kontrole) nebo JUDr. Vetešníka (o správních deliktech podle zákona o kontrole) zazněl rovněž příspěvek týkající se vztahu zákona o kontrole a správního řádu. Tento poslední příspěvek bych Vám chtěl nyní na následujících stránkách ve zkrácené podobě přiblížit.

Vývoj vztahu správních a kontrolních řádů

Vymezení vzájemného vztahu správních a kontrolních řádů se postupem času vyvíjelo. Předchozí zákon o státní kontrole (zákon č. 552 /1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů) k tomu uváděl v § 26, že pro řízení podle tohoto zákona platí, s výjimkou § 18 tohoto zákona (tedy s výjimkou řízení o námitkách proti kontrolnímu protokolu), správní řád. Toto ustanovení ­bylo dostatečné pouze za účinnosti ­předchozího správního řádu (zákona č. 71 /1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů), který upravoval de facto pouze řízení, v nichž správní orgány rozhodovaly o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech. Proto se při postupu podle zákona o státní kontrole rozhodovalo v režimu správního řádu pouze o uložení pořádkové pokuty. V ostatních oblastech se v průběhu kontroly podle předchozího správního řádu nepostupovalo, pouze se přiměřeně používala jeho základní pravidla řízení.

Po nabytí účinnosti současného správního řádu (zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů) dne 1. ledna 2006 začalo být toto vyjádření jejich vzájemného vztahu nedostatečné. Vzhledem k tomu, že současný ­správní řád dopadá na veškerý postup správních orgánů při výkonu jejich působnosti v oblasti veřejné správy, musí se na výkon kontroly dle předchozí i současné právní úpravy uplatnit rovněž další ustanovení správního řádu. Současný správní řád (nebo jeho jednotlivá ustanovení) se tak nikoli díky § 26 zákona o státní kontrole, ale díky svému § 1 odst. 2 musel použít vždy, nestanovil-li zákon o státní kontrole jiný postup. Na jednu stranu tedy mohlo být v pořádku, že by byl vyloučen současný správní řád v případě, kdy si zákon o státní kontrole stanovil vlastní právní úpravu. Na druhou stranu však zastaralé ustanovení § 26 zákona o státní kontrole mohlo vzbuzovat mylný dojem, že se správní řád použije pouze na řízení o pořádkové pokutě, a v jiných případech nikoli. Ve skutečnosti však bylo třeba aplikovat správní řád rovněž na další postupy podle zákona o státní kontrole (nikoli pouze na vedení „řízení“). Respektovány musely být nejen základní zásady ­činnosti správních orgánů, ale rovněž ­například ustanovení o doručování, ustanovení o jednacím jazyku, o vyřizování stížností apod. To ostatně potvrzuje též rozhodnutí Krajského soudu v Brně sp. zn. 62 A 6 /2010.

Za „řízení“ podle zákona o státní kontrole bylo možné považovat pouze řízení o námitkách a řízení o uložení pořádkové pokuty. V případě dalších postupů o „řízení“ hovořit nešlo (srov. například rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 12. 2001 č.j. 7 A 98 /1999-37), a ačkoli tuto otázku zákon o státní kontrole pomíjel, bylo nezbytné aplikovat na ně část čtvrtou správního řádu, která dopadá na další úkony ve veřejné správě. Navíc i ustanovení o vyloučení správního řádu na postup podle § 18 zákona o státní kontrole nebylo možné považovat za zcela správné, protože některá ustanovení správního řádu bylo třeba přesto podpůrně použít (například o náležitostech rozhodnutí či jednacím jazyku), nemluvě o základních zásadách činnosti správních orgánů, o jejichž aplikaci nemohlo být (navzdory § 26 zákona o státní kontrole) pochyb. 

Současný zákon o kontrole (zákon č. 255 / 2012 Sb., ve znění pozdějších předpisů) je ve svém vyjádření vztahu ke správnímu řádu přesnější a uvádí, že se při kontrole postupuje podle správního řádu, nestanoví-li zákon jinak. Pro většinu případů tak nestanoví nic jiného, než co uvádí § 1 odst. 2 správního řádu a vyplývá z principu o vztahu obecného a zvláštního právního předpisu (lex specialis derogat legi generali) a z hlediska právní jistoty tuto podpůrnost pouze deklaruje. V některých případech má však toto ustanovení rovněž konstitutivní účinky, a to tehdy, pokud působnost správního řádu fakticky rozšiřuje i na ty případy, na které by jinak (pouze díky své působnosti) nedopadal. Jedná se zejména o kontroly prováděné uvnitř státní správy, kdy vztahy uvnitř státní správy jsou až na určité výjimky z působnosti správního řádu vyjmuty. Protože však také na tyto případy dopadá nový zákon o kontrole, nachází správní řád své podpůrné použití i zde.

Použití jednotlivých částí správního řádu

Při provádění jakýchkoli úkonů ve veřejné správě je třeba respektovat tzv. základní zásady činnosti správních orgánů. Ty platí pochopitelně i pro kontrolní orgány a tyto zásady je nutné dovozovat přímo ze správního řádu. V případě předchozího zákona o státní kontrole však nebylo neobvyklé, aby tento zákon částečně (a de facto nadbytečně) některé zásady upravoval rovněž (šlo například o zásadu zákonnosti, zásadu materiální pravdy apod.). Protože však úprava zásad v zákoně o státní kontrole nebyla komplexní, použila se vzhledem k § 177 odst. 1 správního řádu podpůrně úprava základních zásad podle části první správního řádu (například z hlediska zásady rychlosti, hospodárnosti, rovnosti apod.). Nový zákon o kontrole již úpravu vlastních zásad v podstatě neobsahuje, pouze ve stručnosti zmiňuje například nutnost šetřit práva a oprávněné zájmy kontrolovaných, povinných i třetích osob nebo blíže rozvádí zásadu spolupráce kontrolních orgánů. 

Pro výkon kontroly není podstatná pouze část první správního řádu (vč. zmíněných základních zásad), ale především jeho část čtvrtá, která se podpůrně uplatní rovněž. Nový zákon o kontrole proto již (na rozdíl od předchozí právní úpravy) neřeší například problematiku namítání podjatosti a přenechává ji právě podpůrně použitelnému správnímu řádu. Pokud jde o další použitelná ustanovení správního řádu, z jeho § 154 vyplývá, že pokud by měla být řešena například ­problematika jednacího jazyka, doručování, zastupování při kontrolních úkonech, počítání času, podávání vysvětlení či vyřizování stížností na kontrolní pracovníky, aplikovala by se přímo příslušná ustanovení správního řádu (srov. blíže Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D. Správní řád. Komentář. 4. vydání. Praha: C.H.Beck, 2013, s. 643 a násl.). Správní řád se uplatní rovněž pro obecné náležitosti podání (například námitek proti protokolu), a proto z nich musí být zřejmé, kdo je činí, které věci se týkají a co se navrhuje.

Pokud jde o otázku použitelnosti části druhé a třetí správního řádu, je třeba se pozastavit u řízení o pokutě a řízení o námitkách proti protokolu. I když rozhodování o námitkách nepředstavovalo a nepředstavuje rozhodování o právech a povinnostech (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 A 55 / 2001) a nejedná se o řízení ve smyslu § 9 správního řádu, neznamená to, že by se zde správní řád (minimálně pak jeho část ­čtvrtá) neuplatnil. Nezbytné by bylo použití ustanovení správního řádu týkající se jednacího jazyka, doručování, náležitostí rozhodnutí nebo například případné stížnosti. 

Druhým typem řízení, kde však již nebylo použití správního řádu výslovně vyloučeno ani zákonem o státní kontrole, je řízení o uložení určitých sankcí, ať v podobě pořádkové pokuty podle zákona o státní kontrole, nebo pokuty za přestupek či jiný správní delikt podle nového zákona o kontrole. Pro řízení o jiném správním deliktu by se použil plně správní řád, pro řízení přestupku zákon o přestupcích a podpůrně (díky jeho § 51) též správní řád (srov. blíže Jemelka, L., Vetešník, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. Praha: C.H.Beck, 2011, s. 273 a násl.).

Závěrem lze tedy shrnout, že výkon kontrolní činnosti představuje jednu z forem výkonu veřejné správy, a ačkoli se zde nejedná (až na výjimky) o vedení správního řízení, neznamená to, že nespadá do působnosti správního řádu a neuplatní se zde minimálně jeho část první a čtvrtá a v omezeném rozsahu rovněž jeho část druhá a třetí. (srov. blíže Jemelka, L. Princip subsidiarity správního řádu. Praha: C.H.Beck, 2013, s. 277 a násl., resp. připravovaný komentář nového zákona o kontrole).