Problematika retroaktivity právních předpisů

  Autor :  Luboš Jemelka

V tomto článku bych se chtěl blíž pozastavit nad problematikou retroaktivity právních předpisů. V praxi dohledových správních orgánů totiž bývá v určitých případech poměrně sporné, jak a zda vůbec by měla být sankcionována taková jednání, která se dostala do rozporu s právem teprve po přijetí změny určité právní úpravy.

 

Problematika retroaktivity právních předpisů

V tomto článku bych se chtěl blíž pozastavit nad problematikou retroaktivity právních předpisů. V praxi dohledových správních orgánů totiž býváv určitých případech poměrně sporné, jak a zda vůbec by měla být sankcionována taková jednání, která se dostala do rozporu s právem teprve po přijetí změny určité právní úpravy.

Retroaktivitouneboli zpětnou účinností (popř. zpětným působením) právního předpisu se označuje stav, kdy schválený zákon působí zpětně, tj. do doby před svým schválením. Například Blackův právnický slovník[1] definuje retroaktivní zákony jako: „zákony, které zbavují nabytých práv nebo překáží právům nabytým na základě dosud platných zákonů; zákony, které ukládají nové povinnosti nebo vyhlašují za neplatné minulé transakce.“

Obecně platí, že právní normy nepůsobí zpětně, pokud z příslušného právního předpisu neplyne opak. Zpětná účinnost se proto pokládá zpravidla (až na dále uvedené výjimky) za nepřípustnou legislativní techniku, neboť je v rozporu s požadavkem legitimního očekávání a právní jistoty. „Lex retro non agit“ neboli zákon nepůsobí zpětně je pravidlem známým již z římského práva a vyjadřuje zájem na trvanlivosti právních vztahů. Znamená, že v určité době působí jen to objektivní právo, které je v dané době kodifikováno, s nímž se každý může seznámit a které je účinné. Ústavní soud k tomu například ve svém rozhodnutí Pl. ÚS 215/94 (Sb.n.s.u. US Svazek č. 3, nález č. 30 str. 227) uvedl: „Ke znakům právního státu neoddělitelně patří princip právní jistoty a ochrany důvěry občana v právo. Tento postup zahrnuje zákaz retroaktivity právních norem, resp. jejich retroaktivního výkladu. Jestliže tedy někdo jedná v důvěře v nějaký zákon, nemá být v této své důvěře zklamán.“ Podobně judikoval rovněž například ve věcech Pl. ÚS 21/96. nebo III. ÚS 232/96.

Z hlediska přípustnosti retroaktivního působení má rozhodující význam posouzení, zda se jedná o retroaktivitu takzvaně pravou nebo nepravou.

Pravá retroaktivita„spočívá v tom, že účinnost právního předpisu začne dříve než jeho platnost, takže se použije pozdějšího zákona na případy (právní skutečnosti), které se staly již v minulosti“[2]. Taková právní norma tedy zakládá právní účinky (způsobuje vznik, změnu nebo zánik určitých práv nebo povinností) v době před svou vlastní účinností. Příkladem může být to, když by bylo sankcionováno minulé jednání, které bylo v době, kdy probíhalo, v souladu s tehdy platným právem. Retroaktivní normou by se tedy předpokládala existence určitých povinností, které byly porušeny, v minulosti. „Je tak vytvořen takový fiktivní stav, jaký by ve sféře práv nastal, kdyby retroaktivní zákon existoval již v minulosti.“[3]

Tato retroaktivita je obecně nepřípustná a existují z ní jen velmi omezené výjimky odkazující například na „vyšší normy spravedlnosti“[4], „veřejný pořádek“ apod. Jako příklad přípustné zpětné retroaktivity z historie bývá uváděn Mezinárodní vojenský tribunál v Norimberku nebo některé poválečné dekrety prezidenta republiky. Její přípustnost je dále odůvodnitelná tehdy, pokud přináší prospěch adresátovi právní normy.

Obecný zákaz pravé retroaktivity je zdůrazňován rovněž v ústavním pořádku České republiky, a to v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod. V tomto článku je stanoveno, že „Trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.“ Stejná formulace je pro zdůraznění použita rovněž v § 16 odst. 1 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů.

Tento obecný princip spočívající v sankcionování určitých jednaní podle normy, která byla v době jeho průběhu nejpříznivější, se uplatní nejen v trestních řízeních, ale s ohledem na judikaturu správních soudů rovněž v řízeních o správních deliktech. Tak stanovil například rozsudek Nejvyššího správního soudu SJS 461/2005 6 A 126/2002-27 (Sb.NSS 2005, 21: 149), který uvádí: „Také trestání za správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy a v tom smyslu je třeba vykládat všechny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obviněnému z trestného činu.“ Toto pojetí plyne rovněž z Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (viz sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb.), která ve svém čl. 6 odst. 1 uvádí, že „o jakémkoli trestním obvinění je třeba záruky, v této souvislosti poskytované tomu, kdo je obviněn, poskytnout shodně jak v trestním řízení, tak v deliktním řízení soudním“.

Fakticky to tedy znamená, že nelze trestat podle starého práva v době účinnosti práva nového, jestliže nová právní úprava konkrétní skutkovou podstatu nepřevzala, nebo jestliže nová právní úprava stanoví mírnější sankce za stejné jednání (například nižší výměru pokuty).

Uvedené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v této souvislosti uvádí: „Dále je třeba zdůraznit, že rozhodnutí správního orgánu, které trestá podle starého práva, se naprosto nemůže obejít bez toho, aby důsledně porovnalo nové a staré skutkové podstaty deliktů, doložilo, že i podle nového práva jde ve všech případech o jednání trestné a že postih podle nového práva není pro delikventa výhodnější“.

Nepravá retroaktivitaje na rozdíl od pravé retroaktivity obecně přípustná, i z ní však existují výjimky, které ji činí nepřípustnou. Nepravá retroaktivita není některými právníky[5] za retroaktivitu vůbec považována. „Zatímco při pravém zpětném působení jde skutečně o právní následek založený pro dobu minulou, je patrné, že při retroaktivitě nepravé se o výše naznačené působení nejedná, neboť zde je zakládán právní následek, byť modifikující minulé právní vztahy či překvalifikující minulé doposud právně irelevantní skutečnosti, pro dobu přítomnou či budoucí, z čehož je zřejmé, že toliko ten zákon, který v minulosti založí právní účinky, je skutečně retroaktivní.“[6] „Nepravé zpětné působení zákona pouze znamená, že nový zákon zachycuje (právně kvalifikuje) minulé skutečnosti nebo že se dotýká (modifikuje, ruší) existujících právních následků, t.j. na skutkové podstaty je založivší váže pro budoucnost jiná práva a jiné povinnosti než zákonodárství dosavadní. Jde zde tudíž o zásah nového zákona jednak do předchozích skutečností, jednak do t.zv. práv nabytých." (A. Procházka, Retroaktivita zákonů. In: Slovník veřejného práva. Sv. III. Brno 1934, s. 800)

Nepravá retroaktivita tedy ovlivňuje od okamžiku své účinnosti (pouze do budoucna) práva a povinnosti, které vznikly již dříve. Může tedy znamenat zrušení nebo zúžení již existujícího subjektivního práva do budoucna nebo též změnu právní kvalifikace minulé právní skutečnosti. Nevyvolává proto takové právní účinky, které byly dosavadními zákony předpokládány.

S touto problematikou je možné se setkat téměř při každé změně právní úpravy, protože přijatá změna určitým způsobem modifikuje dosavadní stav. Jak uvedl například právní teoretik Lon L. Fuller: „Kdyby pokaždé, kdy se při obstarávání svých záležitostí spoléhá na existující právo, měl být člověk zabezpečen proti jakékoli změně právních pravidel, celý náš právní řád by navždy zkostnatěl“[7]. Protože i nepravá retroaktivita může narušit dosavadní představy o existenci určitých práv a povinností, mají zde velký význam přechodná ustanovení těch právních předpisů, které tato nová práva a povinnosti přinášejí a které odkládají nabytí jejich účinnosti do doby, než se na ně adresáti těchto norem budou moci připravit. V přechodných ustanoveních je pak třeba vždy zvážit, zda převažuje právní zájem na rychlosti změny nebo na ochraně právní jistoty osob. Čím větší je pak míra intenzity  veřejného zájmu na změně, tím více lze ospravedlnit zásah do existujících práv.

K tomu Ústavní soud například ve svém rozhodnutí Pl. ÚS 21/96 (Sb.n.s.u. US Svazek č. 7, Nález č. 13 str. 87, 63/97) uvedl: „Zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Dochází k tomu v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva a svobody. Posuzování tohoto konfliktu hlediskem proporcionality s ohledem na intertemporalitu by mělo vést k závěru o druhu legislativního řešení časového střetu právních úprav. Proporcionalitu lze přitom charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních práv a svobod odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací. Platí tu zároveň maxima, přikazující v případě omezení základního práva, resp. svobody šetřit jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod). Při posouzení způsobu legislativního řešení intertemporality tudíž sehrává svou roli nejen míra odlišnosti nové a staré právní úpravy, nýbrž i společenská naléhavost zavedení nové právní úpravy apod.“

Toto rozhodnutí Ústavního soudu posuzovalo ústavnost právní úpravy, na základě které došlo k zániku dříve uzavřené nájemní smlouvy. Ústavní soud konstatoval, že tento zákon neměl zpětnou účinnost, protože nezasahoval do práv a povinností existujících před nabytím své účinnosti, ale upravoval pouze právní vztahy s účinností do budoucna. Jeho právní účinky proto Ústavní soud charakterizoval pouze jako nepravou retroaktivitu, kterou s ohledem na ochranu jiného veřejného zájmu a naléhavost zavedení nové právní úpravy považoval za přípustnou.

Vzhledem k výše uvedenému lze nepravou retroaktivitu (ovlivňující dříve vzniklá práva a povinnosti od nabytí své účinnosti do budoucna) považovat za přípustnou a v praxi poměrně běžnou. Při zavádění nové právní úpravy by však měla být zvažována jednak naléhavost této změny a jednak podoba přechodných ustanovení, aby zásah do práv nebyl příliš radikální. Pokud by změna právní úpravy přinesla příliš rychle poměrně výraznou změnu v dosavadní právní úpravě, nebylo by možné vyloučit zpochybnění a případně zrušení této změny Ústavním soudem s ohledem na principy právní jistoty. Správnímu orgánu aplikujícímu právo však nepřísluší rozhodovat o ústavnosti právních norem (ani těch, které sám přijal) a pokud by sankcionoval porušení takto nově zavedených povinností, nejednal by v rozporu s právem. Může-li však uplatnit správní uvážení například v otázce výše sankce, je pouze na jeho posouzení, zda k této nepravé retroaktivitě přihlédne a provinění nebude sankcionovat (ačkoli by mohl).

Závěrem je nutno dodat, že nelze stanovit přesné kritérium, kdy je ještě vhodné uplatnit uvedené správní uvážení a kdy již nikoli, protože každá právní norma je zpravidla svým způsobem specifická a stanoví různá pravidla (zasahující s různou mírou intenzity do práv a povinností) v různém časovém horizontu. V každém případě by proto bylo třeba zvážit, zda je nepravá retroaktivita určité normy natolik přísná proti dosavadním očekáváním, že je vhodné ji nesankcionovat nebo naopak, že se jedná o běžnou změnu vyžadovanou veřejným zájmem, u které není žádný důvod ke shovívavosti.

JUDr. Mgr. Luboš Jemelka je právník a politolog, přednáší na CEVRO Institutu a pravidelně publikuje zejména k problematice správního práva.

 

 

[1] Black, H. C.: Blackův právnický slovník, 6. vydání. Praha: Victoria Publishing, 1993, s. 1217

 

 

[2] Hendrych, D. a kolektiv: Právnický slovník. Praha: C.H.Beck, 2001, s. 765

 

 

[3] Hanuš, L.: Důvěra v právo z pohledu nepřípustnosti retroaktivní interpretace právních předpisů in Právní rozhledy č. 14/2005

 

 

[4] Viz např. zahajovací řeč hlavního žalobce za Velkou Britanii Hartleye Shawcrosse při Norimberském procesu: „je-li to zpětná platnost zákona, pak prohlašujeme, že odpovídá naprosto vyšším normám spravedlnosti, které stanovily v praxi všech civilizovaných zemí určité meze pro zpětnou platnost zákona", … „za kriterium přípustnosti retroaktivity je považován cit spravedlnosti, který je vlastní tomuto světu a který bude pošlapán, zůstanou-li váleční zločinci po druhé světové válce bez trestu" in: Norimberský proces, Díl 1. Praha 1953, s. 206.

 

 

[5] Viz např.  Boguszak, J., Čapek, J., Gerloch, A.: Teorie práva. Praha: Eurolex Bohemia, 2001, s. 86

 

 

[6] Hanuš, L.: Důvěra v právo z pohledu nepřípustnosti retroaktivní interpretace právních předpisů in Právní rozhledy č. 14/2005

 

 

[7] Fuller, L. L.: Morálka práva. Praha 1998, s. 60