Stížnosti vyřizované obcemi

  Autor :  Luboš Jemelka

Podle jakým předpisů vyřizují obce stížnosti? Jakým způsobem byly vyřizovány stížnosti před 1. lednem 2006? Jakým způsobem jsou vyřizovány stížnosti po 1. lednu 2006? Jaké je postavení osob, které uplatnily stížnost? Jak postupovat při nedostatečném vyřízení stížnosti? Lze očekávat další vývoj v právní úpravě stížností?

 

Stížnosti vyřizované obcemi

 

Podle jakým předpisů vyřizují obce stížnosti?

Jakým způsobem byly vyřizovány stížnosti před 1. lednem 2006?

Jakým způsobem jsou vyřizovány stížnosti po 1. lednu 2006?

Jaké je postavení osob, které uplatnily stížnost? 

Jak postupovat při nedostatečném vyřízení stížnosti?

Lze očekávat další vývoj v právní úpravě stížností?

 

 

Obsah

1. Úvodem

2. Vyřizování stížnosti před 1. lednem 2006

3. Nová úprava vyřizování stížností

4. Pravidla obce pro vyřizování petic a stížností

5. Způsob vyřizování stížností

6. Budoucí vývoj

7. Závěr

 

1. Úvodem

 

Vymezení stížnosti Stížnost je možné považovat jako specifický prostředek domáhání se  nápravy, kterým lze upozornit na nedostatky týkající se individuálního zájmu určité osoby nebo osob. Na rozdíl od petic (označovaných dříve i jako veřejné stížnosti) tedy zpravidla nesledují veřejný nebo jiný společný zájem. Institut stížnosti je možné uplatnit nejen v rámci samosprávy, ale rovněž v rámci státní správy nebo dokonce v případech, které s veřejnou správou vůbec nesouvisí (v oblasti soukromoprávních vztahů). Zdaleka ne vždy se pak musí hovořit o „stížnostech“ a stejný význam mohou mít podle jednotlivých zvláštních úprav rovněž např. oznámení, podněty, námitky apod. Tento poměrně různorodý institut lze s ohledem na povahu daného případu využívat jak v průběhu probíhajícího správního řízení, tak také v rámci provádění jiných právních úkonů. 

 

K obsahu článku Úprava stížností není a nebyla v České republice jednotná. Ačkoli s přijetím současného správního řádu (zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 413/2005 Sb.) došlo k výraznějšímu posunu směrem ke sjednocení této problematiky, stále existuje celá řada zvláštních právních předpisů, které pojímají stížnosti odlišně. V následujících kapitolách bych se chtěl zaměřit zejména na základní otázky související s vyřizováním stížností ve vazbě na místní samosprávu. Nelze však nezmínit alespoň stručně rovněž další typy stížností a poukázat na vývoj, kterým jejich úprava v posledních letech prošla. Vedle popisu současného stavu této problematiky považuji za vhodné krátce zmínit pár základních údajů o právní úpravě stížností před 1. lednem 2006 a nastínit, jaký vývoj lze v této oblasti očekávat v blízké budoucnosti.    

 

2. Vyřizování stížnosti před 1. lednem 2006

 

 Předchozí úprava vyřizování stížností Možnost uplatnit stížnost na nesprávný postup správních orgánů není obecně ničím novým, protože vyřizováním stížností se zabývala již vládní vyhláška č. 150/1958 Ú. l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících. Právní úprava této problematiky však nebyla před 1. lednem 2006 příliš jednoznačná, což bylo dáno mimo jiné i charakterem této vládní vyhlášky. Ta byla přijata v roce 1958 jako dočasné provizorium, které mělo překlenout určité právní vakuum v oblasti vyřizování stížností fyzických osob podaných vůči státním orgánům. 

 

Charakter vládní vyhlášky Přestože tato vládní vyhláška nebyla před 1. lednem 2006 nikdy formálně zrušena, byla její platnost přinejmenším velmi sporná, neboť institut vládní vyhlášky tehdejší ani dnešní právní systém nezná a ani vláda nebyla k vydání takového právního předpisu zákonem zmocněna. Nejednalo se o vládní nařízení ani o jinou formu právního předpisu. Odborná literatura k jejímu charakteru uvádí: „Byla považována za právní předpis, ačkoliv jím ve skutečnosti nebyla, podle § 90 odst.1 Ústavy z roku 1948 mohla vláda k provedení určitého zákona a v jeho mezích vydávat nařízení, o takový případ tu však nešlo, chybělo zákonné zmocnění." (Hendrych, D. a kolektiv. Správní právo. Obecná část. 5. vydání. Praha: C.H.Beck, 2003, s. 532) Uvedená vládní vyhláška vnesla do problematiky vyřizování stížností poměrně výraznou formalizaci – zakotvila tedy přesná pravidla, podle kterých bylo nezbytné postupovat. Přes tuto formalizaci však nezískal proces vyřizování stížností charakter správního řízení a ani vyřízení stížnosti nebylo a není možné považovat za správní rozhodnutí. 

 

Závaznost vládní vyhlášky Vládní vyhláška č. 150/1958 Ú. l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících, měla charakter usnesení vlády, směrnice nebo určitého řídícího aktu vlády sui genesis a nejednalo se o skutečný právní předpis. Závaznost této vládní vyhlášky tak byla spíše zvyková než právní. O její závaznosti se dalo navíc hovořit pouze v souvislosti se státní správou, která je v případech stanovených zákonem vázána i usneseními vlády. Na samosprávu v roce 1958 (kdy byla přijata) nebylo třeba přihlížet, protože ta byla již dávno nahrazena státní centralizací. Místní samospráva tedy touto vládní vyhláškou vůbec vázána nebyla a musela si zakotvit vlastní pravidla pro vyřizování stížností. Význam vládní vyhlášky navíc poklesl po roce 1989. „V souvislosti s obnovou demokratického právního státu a tržního hospodářství po listopadu 1989 byl dosah a význam vládní vyhlášky značně omezen. V ekonomické sféře začínají působit některé autoregulační mechanismy trhu, takže mimoekonomické donucování přestává mít primární význam. Podobně působí i obnovená politická pluralita, svobodné parlamentní i obecné volby, cenzury zbavený tisk a ostatní hromadné sdělovací prostředky.“ (Hendrych, D. a kolektiv. Správní právo. Obecná část. 5. vydání. Praha: C.H.Beck, 2003, s. 532)

 

Pravidla pro samosprávu Aby bylo možné zakotvit základní pravidla vyřizování stížností rovněž v oblastech, na které nedopadala uvedená vládní vyhláška (zejména v rámci místní samosprávy), byla v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a zákoně č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, stanovena výslovně pravomoc rady obce, kraje, resp. hlavního města Prahy vydávat pravidla pro přijímání a vyřizování petic a stížností. Konkrétně se jednalo o § 102 odst. 2 písm. n) zákona o obcích, § 59 odst. 1 písm. h) zákona o krajích a § 68 odst. 2 písm. e) zákona o hlavním městě Praze. Tato ustanovení platí stále a problematikou toho, jaký je vztah těchto pravidel k současné právní úpravě vyřizování stížností, se budu věnovat dále. 

Vyřizování stížností podle vládní vyhlášky Pro srovnání lze uvést, že na rozdíl od současné právní úpravy vycházela tato vládní vyhláška například pouze z 30-denní lhůty pro vyřízení stížnosti (ovšem s možností jejího překročení ve výjimečných případech), stanovila povinnost potvrdit doručení stížnosti, nebyla-li vyřízena do deseti dnů, nepřipouštěla postoupení stížnosti k vyřízení útvarům a pracovníkům, proti kterým směřuje, připouštěla možnost odborových organizací účastnit se prošetření stížnosti, zmiňovala povinnost reagovat na stížnosti a kritiku uveřejněné v tisku, rozhlase a televizi, apod. 

 

Zrušení vládní vyhlášky Co se týče obsahu, byla předmětná vyhláška zastaralá a její pojmy neodpovídaly soudobým společensko-ekonomickým vztahům. Problematická byla nejen její závaznost, ale také překonaná terminologie nebo ne zcela jasný okruh subjektů, které měly stížnosti vyřizovat (viz § 1 odst. 1 této vládní vyhlášky hovořící o „všech orgánech státního a hospodářského aparátu“). Vzhledem k těmto skutečnostem bylo přikročeno k přijetí nařízení vlády č. 370/2005 Sb., kterým se zrušuje vládní vyhláška č. 150/1958 Ú. l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících, a to s účinností od 1. ledna 2006, tedy od stejného data, kdy nabyl účinnosti současný správní řád, zejména pak jeho ustanovení § 175. 

 

Přínos vládní vyhlášky K této vládní vyhlášce je nutno dodat, že přes všechny nedostatky a nejasnosti ohledně jejího charakteru a závaznosti sehrála svoji roli ve své době (zejména v předlistopadovém období) relativně úspěšně a ovlivňovala vyřizování stížností i dalších oznámení téměř padesát let. Neaplikovala se vždy přímo a v řadě případů byla některá její ustanovení (lhůty pro vyřízení stížnosti, pravidla jejich prodlužování apod.) zohledněna ve vnitřních předpisech jednotlivých správních orgánů i právnických osob soukromého práva, popř. ve zmíněných pravidlech pro vyřizování petic a stížností rady obce, kraje či hlavního města Prahy.

 

Další zákony upravující stížnosti Pro úplnost lze dále uvést, že problematika stížností nejrůznějšího charakteru byla obsažena také v celé řadě dalších právních předpisů. Stížnost umožňuje podat například zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, nesouhlasí-li poplatník s postupem plátce daně při sražení daně, zákon č. 242/2000 Sb., o ekologickém zemědělství, v případě nevydání osvědčení o původu bioproduktu, volební předpisy ve věcech týkajících se organizačně technického zabezpečení voleb, zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu, ve vazbě na postup okrskových komisí, nebo zákon č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, v případě stížností na průtahy v řízení, nevhodné chování soudních osob anebo narušování důstojnosti řízení. Nově upravuje stížnost též zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, v případě nevydání osvědčení, potvrzení nebo dokladu, a zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, jako opravný prostředek v případě, že nebyla poskytnuta informace ani vydáno rozhodnutí, žadatel nesouhlasí s vyřízením své žádosti nebo výší úhrady. Tyto zvláštní právní úpravy, které stanoví jiný postup, mají pak samozřejmě přednost před vnitřními předpisy, pravidly rady i před správním řádem. Z těchto zákonů má z hlediska obcí největší význam stížnost podle zákona o svobodném přístupu k informacím. 

 

3. Nová úprava vyřizování stížností

 

Zlom v právní úpravě Problematiku příjmu a vyřizování stížností ve veřejné správě od 1. ledna 2006 výrazně ovlivnily dvě skutečnosti. První z nich bylo nabytí účinnosti současného správního řádu a druhou zrušení vládní vyhlášky č. 150/1958 Ú. l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících, nařízením vlády č. 370/2005 Sb.

 

§ 175 Předchozí správní řád se problematikou stížností nezabýval a současný správní řád původně počítal jen s institutem tzv. procesní stížnosti (tu zná například zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, pro případy průtahů řízení, nevhodného chování apod.), kterou by se rozumělo podání, v němž stěžovatel upozorňuje na nedostatky ve vedení řízení nebo chování osob, které se na něm podílejí. Výsledná úprava stížností ve správním řádu, která je zakotvena v jeho § 175, je však v důsledku pozměňovacích návrhů předložených při přijímání tohoto zákona zcela jiná, a měla představovat více méně komplexní úpravu vyřizování stížností v oblasti veřejné správy.

 

Právo podat stížnost Podle § 175 odst. 1 správního řádu mají dotčené osoby právo obracet se na správní orgány se stížnostmi proti nevhodnému chování úředních osob nebo proti postupu správního orgánu. Uplatnění tohoto práva je však omezeno na případy, kdy správní řád neposkytuje jiný prostředek ochrany, kterým může být například možnost uplatnit opatření proti nečinnosti, podat odvolání nebo jiný opravný prostředek proti rozhodnutí, námitku proti usnesení nebo jiným úkonům v exekuci, vznést námitku podjatosti apod. 

 

Závaznost právní úpravy Tato úprava je závazná nejen pro orgány státní správy, ale rovněž pro orgány územní samosprávy a ostatní správní orgány za předpokladu, že je dána zároveň působnost správního řádu podle jeho § 1, tedy jestliže se jedná o výkon působnosti správního orgánu v oblasti vrchnostenské veřejné správy. Institut stížnosti podle § 175 by proto měl být použit nejen na postup podle § 9 a násl. správního řádu v případě „formálního“ správní řízení, ale také při všech úkonech podle části čtvrté (vyjádření, osvědčení a sdělení), páté (veřejnoprávní smlouvy) a šesté (opatření obecné povahy) tohoto zákona. Pokud by správní orgán například poskytoval určité vyjádření nebo prováděl ověřovací úkon podle části čtvrté správního řádu, bylo by možné i v těchto případech podat na nevhodné chování úřední osoby, která tyto činnosti provádí, stížnost. 

 

4. Pravidla obce pro vyřizování petic a stížností

 

Dopad na soukromoprávní úkony Na případy, kdy jsou orgány státní správy nebo například územně samosprávnými celky prováděny úkony soukromoprávní povahy (např. uzavírány nájemní smlouvy, prováděny pracovněprávní úkony apod.), se institut stížností podle § 175 správního řádu nevztahuje (srov. § 1 odst. 3 správního řádu). Použita by mohla být pouze zmíněná vnitřní pravidla vyřizování stížností podle § 102 odst. 2 písm. n) zákona o obcích, § 59 odst. 1 písm. h) zákona o krajích, resp. § 68 odst. 2 písm. e) zákona o hlavním městě Praze. Vzhledem k velmi širokému vymezení předmětu působnosti správního řádu se však jeho § 175 vztahuje na většinu stížností směřujících vůči správním orgánům. 

 

Pravomoc vydat pravidla Ve všech uvedených případech zákona o obcích, zákona o krajích, resp. zákona o hlavním městě Praze se jedná o vyhrazenou pravomoc rady příslušného územního samosprávného celku, tedy takovou pravomoc, kterou si pro sebe nemůže vyhradit jiný orgán územního samosprávného celku, a kterou též nelze až na zákonné výjimky jinému orgánu svěřit. Tuto pravomoc rady je dále nezbytné interpretovat nikoli jako možnost, ale jako povinnost (ovšem bez konkrétní sankce) nějaká pravidla pro přijímání a vyřizování petic a stížností dříve či později přijmout.

 

Přednost zákona Bez ohledu na to, jakou formou budou tato pravidla radou obce, kraje nebo hlavního města Prahy nakonec přijata, platí, že musí respektovat meze dané zákonem, zde především správním řádem. Pokud by byla tato pravidla územních samosprávných celků v rozporu s § 175 správního řádu, bylo by třeba ve věcech, které spadají do působnosti správního řádu, respektovat přednost zákona a vycházet z § 175 správního řádu. Například lhůta pro vyřízení stížnosti podle těchto pravidel by nemohla být delší než 60 dnů, jak stanoví § 175 odst. 5 správního řádu. Vyloučena by však zřejmě nebyla možnost stanovit si pravidla přísnější, tedy například s kratší lhůtou pro vyřízení stížností nebo s povinností průběžně informovat nad rámec zákona stěžovatele, není-li stížnost vyřízena v určité lhůtě (podobně jak to stanovila vládní vyhláška o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících).

 

Obsah pravidel Pravidla rady pro přijímání a vyřizování petic a stížností by mohla být použita pouze v rozsahu, v jakém by těmto zákonným ustanovením neodporovala a například je jen blíže konkretizovala. V praxi tato pravidla blíže rozpracovávají například evidenci stížností, jinak v podstatě opisují ustanovení zákona s doplněním potřebných vysvětlení či zpřesnění (jakým způsobem se stížnost prošetřuje či jaké se vyvozují z důvodné stížnosti důsledky) a slouží jako určitá metodika k vyřizování stížností daným územním samosprávným celkem. Plně by tato pravidla rady (bez ohledu na § 175 správního řádu) mohla být uplatněna pouze v  záležitostech nespadajících do působnosti správního řádu, tedy např. na vyřizování stížností týkajících se soukromoprávních úkonů (uzavírání nájemní smlouvy nebo pracovně právního úkonu) územního samosprávného celku.

 

5. Způsob vyřizování stížností

 

Ke způsobu vyřizování stížností podle správního řádu lze především uvést, že podání stížnosti nesmí být stěžovateli na újmu – viz § 175 odst. 2 správního řádu. Zohlednit je třeba také § 4 odst. 4 správního řádu, podle kterého musí správní orgán umožnit dotčeným osobám uplatňovat jejich práva, a podat stížnost je právem všech dotčených osob. Stížnost lze podat písemně, a to jak v listinné, tak také v elektronické podobě, nebo ústně (i např. telefonicky). Pokud by však nebylo možné vyřídit ústní stížnost hned, musel by být v případě ústní stížnosti o ní sepsán písemný záznam. 

 

Náležitosti stížnosti Stížnost představuje jednu z forem podání ve smyslu § 37 správního řádu, ale vzhledem k neformálnějšímu vyřizování (zejména ústních) stížností nebývá v praxi vždy bazírováno na všech náležitostech uvedených v tomto § 37. Pokud písemná stížnost neobsahuje například datum narození, aniž by tím byla možnost identifikace stěžovatele nějak ohrožena, zpravidla to jejímu řádnému vyřízení nebrání a nebývá trváno na bezpodmínečném doplnění tohoto údaje.

 

Anonymní stížnost Z povahy věci není možné vyřizovat anonymní stížnosti, protože u nich nelze doložit, že je stěžovatel dotčenou osobou podle § 175 odst. 1 správního řádu a je tedy oprávněn stížnost podat. Není tedy procesním prostředkem k dosažení nápravy konkrétní dotčené osoby. Například JUDr. Kolman k tomu uvádí: „…stěžovatelem v režimu § 175 správního řádu může být jen ten, kdo byl nějak dotčen, a proto při obdržení anonymní administrativní stížnosti správní orgán neví a ani vědět nemůže, zda jde o stížnost od oprávněného subjektu, proto se dle mého názoru na anonymní stížnosti citovaný "stěžovatelský" režim správního řádu nevztahuje. Správní orgán by např. ani nemohl - z logiky věci - splnit svou informační povinnost dle § 175 odst. 5 vůči stěžovateli.“ (Kolman, P. Stížnosti podle nového správního řádu. Právní rádce, 2005, č. 8: s. 35). S takovýmto podáním by tedy nebylo nakládáno jako se stížností, mohla by však přesto rozšířit povědomí správního orgánu o určitých nedostatcích. 

 

Orgán, který vede řízení Stížnost se podává u správního orgánu, kterého se týká (vede řízení, provedl úkon podle části čtvrté správního řádu, uzavřel veřejnoprávní smlouvu atd.). Zde je třeba znovu zdůraznit dopad úpravy stížností podle § 175 správního řádu na všechny úkony v působnosti správního řádu, přestože § 175 odst. 4 hovoří nepřesně o správním orgánu, který „vede řízení“. Pojmem „vede řízení“ je pak nutno rozumět nejen vedení „formálního“ správního řízení podle části druhé, resp. třetí správního řádu, ale rovněž provádění dalších úkonů podle jeho části čtvrté, páté či šesté. Pokud by tedy správní orgán řízení nevedl, ale prováděl úkon podle části čtvrté správního řádu, stížnost by bylo možné podat rovněž, a to u tohoto správnímu orgánu.

 

Příslušnost k vyřízení stížnosti V případě podání stížnosti na konkrétní orgán obce bývá v praxi občas sporné, kdo má takovou stížnost vlastně vyřizovat. Například stížnost na starostu bývá v některých obcích směřována na zastupitelstvo, kterému je starosta odpovědný [podle § 84 odst. 2 písm. m) zákona o obcích by mohl být zastupitelstvem odvolán], nebo na určitý orgán kraje. Pokud by se však jednalo o stížnost v působnosti správního řádu, bylo by nutno postupovat podle jeho § 175 odst. 4 a stížnost podat u toho správního orgánu, který úkon provedl (tedy u starosty). Byť můžeme polemizovat o věcné správnosti takového postupu, kdy má být stížnost vyřizována stejným správním orgánem, vůči kterému směřuje, je nutno držet se zákonného textu. S ohledem na výše uvedené by odchýlení nebylo možné ani tehdy, když by odchylný postup stanovila zmíněná pravidla rady. Stížnost na starostu ve věci spadající do působnosti správního řádu je proto nutné skutečně podat, resp. postoupit (je-li podána jinému orgánu) starostovi. Stejně tak stížnost na hejtmana, primátora hlavního města Prahy, radu obce, kraje, resp. hlavního města Prahy nebo zastupitelstvo je nutno podávat přímo tomuto orgánu a nikoli orgánu jinému či nadřízenému. 

 

Osoba vyřizující stížnost Ne jinak je tomu v případě stížnosti na obecní, resp. krajský úřad či magistrát. Zde však zpravidla bývá (vyjma nejmenší obcí) personálně odlišena osoba, na kterou stížnost směřuje a která stížnost vyřizuje. Již samozřejmě neplatí (jako v případě jednočlenného orgánu jakým je starosta, hejtman či primátor hlavního města Prahy), že stížnost musí vyřizovat stejná osoba, která vedla dané řízení (prováděla úkon). Zákon totiž hovoří o stejném správním orgánu (nikoli stejné úřední osobě) a je proto zcela v pořádku, pokud je jejím vyřízením pod hlavičkou správního orgánu pověřen na stížnosti specializovaný zaměstnanec nebo útvar.      

Lhůta k vyřízení stížnosti Ke zjištění skutečností tvrzených ve stížnosti je možné (nikoli nutné) provést výslech stěžovatele, osoby, vůči které stížnost směřuje, popřípadě dalších osob. Stížnost je pak nutné vyřídit a o jejím vyřízení stěžovatele vyrozumět do 60 dnů od doručení stížnosti správnímu orgánu. S ohledem na § 6 odst. 5 vládní vyhlášky č. 150/1958 Ú.l., podle kterého byla stížnost vyřizována do 30 dnů ode dne, kdy byla doručena, i na to, že 30 dnů je standardní délka správní řízení, lze tuto 60-denní lhůtu považovat za poměrně dlouhou. Navíc je možné ji překročit, nelze li v jejím průběhu zajistit podklady potřebné k jejímu vyřízení. I v tomto případě by bylo možné s odkazem na § 6 odst. 1 správního řádu použít ustanovení § 80 správního řádu (ochranu před nečinností).

 

Vyřízení stížnosti Za „vyřízení stížnosti“ je možné považovat nikoli doručení vyrozumění o vyřízení stížnosti, k čemuž by mohlo svádět ustanovení § 175 odst. 2 věty druhé správního řádu, ale s ohledem na závěr poradního sboru ministra vnitra č. 26 odeslání tohoto vyrozumění. Tento závěr poradního sboru uvádí: „V aplikační praxi je však nezbytné vycházet z toho, že správnímu orgánu nelze přičítat k tíži komplikace, které mohou vzniknout při doručování, neboť je nemůže předvídat a nemohl by tedy určit dostatečnou dobu pro doručování. Rovněž lze vycházet z přiměřeného použití § 71 odst. 2 písm. a) správního řádu, kdy je pro dodržení lhůty pro vydání rozhodnutí stěžejní datum předání stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí k doručení a na dodržení této lhůty nemají vliv případné komplikace při doručování.“ Vyrozumění o vyřízení stížnosti by mělo být chápáno jako sdělení informace o tom, jestli byla stížnost důvodná a budou z ní vyvozeny určité důsledky (opatření k nápravě) nebo nikoli. O konkrétních opatřeních k nápravě (kterým může být např. výtka, snížení osobního ohodnocení nebo jiný pracovněprávní postih) však musí být stěžovatel s ohledem na § 175 odst. 6 vyrozuměn pouze tehdy, pokud o to požádá.

 

Prošetření způsobu vyřízení stížnosti Vzhledem k vyřizování stížnosti tím správním orgánem, kterého se týká, by mohlo teoreticky dojít k jejímu neobjektivnímu posouzení, a proto je možné požádat o prošetření způsobu vyřízení stížnosti nadřízený správní orgán. Je pravda, že projednání stížnosti stejným orgánem, kterého se týká, je poměrně netradiční a vládní vyhláška 150/1958 Ú.l. v § 7 odst. 4 výslovně uváděla, že je nepřípustné postupovat stížnost k vyřízení (prošetření) útvarům a pracovníkům organizace, proti kterým stížnost směřuje. Objektivní přístup by však měl být zajištěn díky § 175 odst. 7 správního řádu. 

 

Nadřízený správní orgán Nadřízeným správním orgánem je nutno rozumět orgán podle § 178 správního řádu. Je jím tedy ten orgán, o kterém to stanoví zvláštní zákon, resp. ten, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor. V případě orgánů obce je také jednoznačně stanoveno, že nadřízeným správním orgánem orgánu obce se rozumí krajský úřad. To se tedy týká jak starosty, rady obce, zastupitelstva obce, tak popřípadě též zvláštního orgánu obce nebo obecní policie. Nadřízeným správním orgánem orgánu kraje se (jak stanoví také zákon o krajích) rozumí ve věcech samostatné působnosti Ministerstvo vnitra a ve věcech přenesené působnosti věcně příslušný ústřední správní úřad.

 

Úprava přešetření stížnosti Dále je vhodné poukázat na to, že postup přešetření způsobu vyřízení stížnosti podle § 175 odst. 7 není dostatečně upraven. Z povahy věci plyne, že by se měl nadřízený správní orgán zabývat nejen formálními otázkami postupu podřízeného správního orgánu při vyřizování stížnosti, ale i podstatou a důvodností samotné stížnosti. K úpravě postupu nadřízeného správního orgánu lze přistupovat dvojím způsobem a zabýval se jí rovněž poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu ve svém závěru č. 33. 

 

Závěr poradního sboru Závěr poradního sboru č. 33 v této souvislosti uvedl: „Jednou z možností je řešení, podle kterého se při nedostatku podrobnější úpravy bude i nadřízený správní orgán analogicky řídit § 175 odst. 5 a 6. To by ale znamenalo, že i pro nadřízený správní orgán by platila 60-denní lhůta pro vyřízení stížnosti, tedy v podstatě vyrozumění o tom, zda byla stížnost shledána důvodnou, a také to, že o opatřeních přijatých k nápravě by byl stěžovatel vyrozuměn jen tehdy, jestliže o to požádal. Zejména druhý z uvedených závěrů – tedy vyrozumění o opatřeních pouze na vyžádání, se však jeví problematickým. Možnost dotčené osoby obrátit se na nadřízený správní orgán se žádostí o přešetření vyřízení stížnosti, je jakýmsi kvasiopravným prostředkem při postupu vyřizování stížnosti; na základě této žádosti je nadřízený správní orgán povinen se věcí zabývat. Při nedostatku výslovné právní úpravy by pak směřoval rozšiřující výklad, podle kterého by byl žadatel o přijatých opatřeních informován pouze na vyžádání, v neprospěch stěžovatele a mohl by být v konkrétním případě např. v rozporu s § 4 odst. 4 správního řádu. O vyřízení stížnosti včetně přijatých opatřeních by proto měl být stěžovatel vyrozuměn vždy, a to v souladu se zásadou rychlosti bez zbytečných průtahů.“

 

Vyrozumění o přešetření stížnosti S tímto závěrem lze souhlasit a s ohledem na základní zásady činnosti správních orgánů, zejména zásadu rychlosti řízení by mělo být toto přešetření provedeno co nejrychleji.  Při aplikaci § 175 odst. 7 správního řádu by sice měl být brán ohled na ustanovení § 175 odst. 5 a 6, (relativně dlouhá) 60-denní lhůta podle § 175 odst. 5 správního řádu by se však neuplatnila.

 

Výsledek postupu nadřízeného správního orgánu Poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu se dále zabýval otázkou, co má být výsledkem postupu nadřízeného správního orgánu, konkrétně, zda má stížnost sám vyřídit nebo dát pouze pokyn podřízenému správnímu orgánu k dalšímu postupu v řízení. Ve zmíněném závěru k tomu uvedl: „Způsob vyřízení stížnosti bude závislý na jejím obsahu v jednotlivém případě, avšak lze vycházet z toho, že vyřizování stížnosti se bude v řadě případů dít souběžně s probíhajícím správním řízením (které se podáním stížnosti nepřerušuje ani není jinak dotčeno). Správní řád nedává nadřízenému správnímu orgánu obecně pravomoc, aby např. nahrazoval úkon podřízeného správního orgánu v řízení svým úkonem. Pokud by byla nadřízeným správním orgánem shledána stížnost podle § 175 odst. 7 správního řádu jako důvodná, bude výsledkem přešetření stížnosti pokyn podřízenému správnímu orgánu, jaká opatření k nápravě svého postupu má přijmout.“ 

 

Použití části čtvrté Pro úplnost a vazbu na ostatní ustanovení správního řádu je třeba dodat, že pokud je třeba provádět při vyřizování stížnosti určité úkony jako je doručování apod., musí se také zde postupovat v souladu se zásadou legality podle příslušných ustanovení správního řádu. Stanoví tak § 177 odst. 2 správního řádu, podle kterého se všechny úkony správního orgánu, na které se nevztahují ustanovení o „formálním“ správním řízení, použijí obdobně ustanovení jeho části čtvrté. Část čtvrtá (a díky § 154 obdobně nebo přiměřeně rovněž další ustanovení správního řádu) se proto musí použít podpůrně také pro vyřizování stížností.

 

6. Budoucí vývoj

 

Analýza vyřizování stížností Současně se zrušením zmíněné vládní vyhlášky č. 150/1958 Ú.l. bylo přijato dne 17. srpna 2005 usnesení vlády č. 1002, které uložilo jednotlivým ústředním správním úřadům, aby provedly analýzu vyřizování stížností dle správního řádu a dalších právních předpisů. Na jejím základě pak mělo Ministerstvo vnitra navrhnout konkrétní způsob řešení právní úpravy stížností. V této souvislosti je vhodné se alespoň krátce pozastavit nad otázkou, jaké mohou být důsledky pro vyřizování stížností v právním řádu České republiky do budoucna, po vyhodnocení této analýzy a přijetí konkrétního politického řešení.   

 

Výsledky analýzy Ačkoli se ze strany řady ústředních orgánů státní správy ozývají hlasy volající po nové komplexnější úpravě problematiky vyřizování stížností (ať už ve zcela novém zákoně nebo rozšířeném § 175 správního řádu), vyplývá z výsledků vyhodnocení uvedené analýzy spíše to, že skutečný právní stav v této oblasti nelze považovat za natolik nedostatečný, že by se bez nové právní úpravy neobešel. Fakticky se dle ní příliš nevyskytují podání, které by správní orgány nedokázaly vyřídit. Řada podání nazvaných „stížnost“, která se dříve vyřizovala podle vládní vyhlášky 150/1958 Ú.l., nejsou stížností ve smyslu ustanovení § 175 správního řádu a jsou vyřizovány podle zvláštních právních předpisů. Vyhodnocení analýzy dále uvádí, že se vyskytují rovněž podání, jejichž vyřízení není právním řádem nijak zohledněno a z jejich obsahu nevyplývá žádný úkon směřující vůči správnímu orgánu ani podle správního řádu, ani podle jiných právních předpisů. Jedná se například o „stížnosti“ na zvyšování cen energií, na špatně spočítané vyúčtování služeb spojených s užíváním bytu ze strany majitele nemovitosti, na večerní hluk způsobený sousedem, na chování vlakového průvodčího apod. Na takové písemnosti je reagováno v rámci dobré správy v přiměřené lhůtě, zpravidla do 30 dnů, a písemné reakce úřadů obsahují v opodstatněných případech i potřebné obecnější informace nebo poučení.

 

Očekávaný vývoj K regulaci vyřizování těchto stížností si správní orgány dle názoru Ministerstva vnitra v praxi zpravidla vystačí pouze s vlastním vnitřním předpisem, popřípadě i bez něj, a přijetí zákona dopadající na tyto situace považuje za předčasné. Z vyhodnocení analýzy navíc v podstatě vyplývá, že legislativní změny v dané oblasti nejsou nezbytné, protože náš právní řád v současnosti pojme všechny případy vyřizování podání, stížností a žádostí, které byly dříve řešeny vládní vyhláškou č. 150/1958 Ú.l. V dohledné doby proto nelze očekávat přijetí jednotné právní úpravy vyřizování stížností, jako tomu bylo na Slovensku již před desíti lety zákonem č. 152/1998 Z.z., o stiažnostiach. Tento slovenský zákon byl inspirací také pro návrhy některých českých poslanců, kteří se již dříve pokoušeli, ovšem neúspěšně, předložit zákon o stížnostech.

 

Pokus o zákon o stížnostech Například návrh zákona o stížnostech, který byl předložen v roce 2000 (sněmovní tisk č. 574 z  III. volebního období Poslanecké sněmovny), vycházel ze slovenské úpravy s uplatněním některých dalších skutečností. Tento návrh se netýkal pouze stížností na činnost veřejné správy (jako je tomu dnes v § 175 správního řádu), ale rovněž stížností upozorňující na nedostatky v oblasti soukromého práva (sousedské vztahy, otázky životního prostředí etc.), jejichž odstranění vyžaduje zásah orgánů veřejné správy. Přínosem tohoto zákona, který však nebyl přijat, by mohla být rovněž jasnější úprava evidence stížností nebo např. odpovědnost stěžovatele za nedůvodnou stížnost (náhradu nákladů spojených s prošetřením a vyřízením nedůvodné stížnosti), která existuje i v řadě zemí západní Evropy.

 

7. Závěr

 

Cíl článku Cílem tohoto článku bylo shrnout základní pravidla týkající se vyřizování stížností. Byl proto popsán postup, jakým způsobem se se stížností nakládá, kdo je příslušný k jejímu vyřízení, v jaké lhůtě tak musí učinit apod. Vedle zmínky o předchozí úpravě vyřizování stížností byla charakterizována ustanovení správního řádu a jejich vztah k pravidlům pro vyřizování petic a stížností územních samosprávných celků.    

 

Vhodnost komplexní úpravy K problematice vyřizování stížností lze dále závěrem shrnout, že stížnosti mohou upozorněním na nedostatky v řadě případů pomoci ke zdokonalení činnosti veřejné správy a jejich úpravu nelze přehlížet ani podceňovat. Osobně bych myšlenku universální právní úpravy vyřizování stížností nezavrhoval a vyslyšel hlasy volající po jednotném přístupu. Komplexnější úprava by pak mohla dopadat nejen na stížnosti na činnost veřejné správy, ale rovněž na další situace, na které mohou orgány veřejné správy, popř. jednotlivé profesní komory účinně reagovat. Na druhou stranu je však pravda, že řadu věcí lze již dnes překlenout vhodnou interpretací, interními předpisy a kvalitní metodikou.

 

JUDr. Mgr. Luboš Jemelka je právník a politolog, přednáší na CEVRO Institutu a pravidelně publikuje zejména k problematice správního práva.